Решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ

РЕШЕНИЕ

от 16 апреля 2021 года Дело N 3а-45/2021

Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания в составе: председательствующего судьи Гатеева С.Г.,

при секретаре судебного заседания Гурциевой З.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании пункта 4 части 4 статьи 14 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 14 мая 2004 года N 17-РЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия-Алания",

установил:

заместитель прокурора Республики Северная Осетия-Алания обратился в суд с административным иском, заявленным в интересах неопределенного круга лиц, к Парламенту Республики Северная Осетия-Алания, в котором просил признать пункт 4 части 4 статьи 14 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 14 мая 2004 года N 17 - РЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия - Алания" противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

В обоснование заявленных исковых требований указано, что, как установлено прокурорской проверкой, оспариваемая норма, противоречит федеральному законодательству и содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Так, пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 24.07.2002 N 101 - ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Требования настоящего пункта не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 5 Федерального закона от 11 июня 2003 года N 74 - ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" фермерское хозяйство считается созданным со дня его государственной регистрации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. От имени фермерского хозяйства, без доверенности действует, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, глава фермерского хозяйства (ст. 17 Закона N 74 - ФЗ).

Таким образом, установленное названным федеральным законом исключение из общего правила о минимальных размерах образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения касается образования (выдела) их для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, созданного в установленном Законом N 74 - ФЗ порядке, если его основной деятельностью является один или несколько из перечисленных выше видов.

Частью 1 статьи 14 Закона N 17 - РЗ установлено, что минимальный размер земельных участков, формируемых из земель сельскохозяйственного назначения, необходимый для осуществления эффективного и высокотехнологического сельскохозяйственного производства с учетом целей их предполагаемого (разрешенного) использования, составляет 25 гектаров.

С учетом изложенного, субъект Российской Федерации (Республика Северная Осетия - Алания), реализовав предоставленное федеральным законодательством право устанавливать минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, при осуществлении правового регулирования правоотношений, связанных с образованием земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов Российской Федерации, обязан руководствоваться нормами Закона N 101 - ФЗ, прямо предусматривающего, когда требования о минимальном размере земельных участков, формируемых из земель сельскохозяйственного назначения, не применяются.

Вместе с тем, согласно пункту 4 части 4 статьи 14 Закона N 17 - РЗ, норма минимального размера земельных участков, установленная настоящей статьей, в том числе не применяется к земельным участкам, из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенным для ведения личного подсобного хозяйства, расширения или создания крестьянского (фермерского) хозяйства, основной деятельностью которого являются садоводство, овощеводство, цветоводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых меньше, чем минимальный размер земельного участка, установленный настоящей статьей.

Данная норма республиканского закона в части, допускающей не применять требования о минимальном размере земельных участков к земельным участкам, формируемым из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенным для создания крестьянского (фермерского) хозяйства с перечисленными выше основными видами деятельности, противоречит требованиям Закона N 101 - ФЗ, согласно которому такое исключение действует только в отношении уже созданных фермерских хозяйств (зарегистрированных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации).

Заместителем прокурора республики 22 октября 2020 года на пункт 4 части 4 статьи 14 Закона N 17 - РЗ принесен протест в Парламент РСО-Алания. Постановлением Парламента республики от 24 декабря 2020 года N 998/42-6 протест оставлен без удовлетворения.

Вместе с тем, пункт 4 части 4 статьи 14 Закона N 17 - РЗ, необоснованно расширяя круг субъектов, в отношении которых действует рассматриваемое исключение, и тем самым теоретически позволяя правоприменителям злоупотреблять своими полномочиями, не отвечает также общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом.

Так, в силу частей 1 и 3 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации выдел земельного участка из другого земельного участка является одним из способов образования (формирования) нового земельного участка.

Исчерпывающий перечень документов, в соответствии с которыми осуществляется образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлен частью 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации. В частности к таким документам относится утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов, а также для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.

Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом (часть 13 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, выдел (формирование) земельного участка путем принятия решения об утверждении схемы расположения земельного участка, является одной из стадий реализации исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков по заявлениям граждан и юридических лиц.

Соответственно, если исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в рамках их полномочий и по основаниям, установленным частями 13 и 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, гражданину или юридическому лицу отказано в утверждении схемы расположения земельного участка, такой земельный участок не будет сформирован (образован) как объект гражданских прав, и соответственно не может быть предоставлен заявителю на каком - либо вещном праве.

Прокурорской проверкой установлено, что правовое регулирование, установленное пунктом 4 части 4 статьи 14 Закона N 17 - РЗ, позволяет

Министерству государственного имущества и земельных отношений РСО - Алания принимать различные решения по идентичным по содержанию заявлениям граждан об утверждении схемы расположения земельных участков, формируемых из земель сельскохозяйственного назначения, площадью менее установленной частью 1 статьи 14 Закона N 17 - РЗ, а именно: в одном случае, - об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка, в связи с несоответствием площади формируемых земельных участков требованиям к их минимальному размеру; в другом, - об утверждении схем расположения земельных участков, площадь которых менее установленного законом минимального размера.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11 -П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 21 января 2010г. N 1-П, от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 2 июня 2015 года N 12-П, от 25 июня 2015 года N 17-П указал, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Определением Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 26 февраля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Правительство Республики Северная Осетия-Алания.

В судебном заседании начальник отдела прокуратуры РСО-Алания по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Габибов Д.Г., поддержал заявленные административные исковые требования по доводам, изложенным в иске, просил их удовлетворить.

Представитель Парламента Республики Северная Осетия-Алания Мзокова Т.А., в судебном заседании требования прокурора республики не признала, полагала доводы административного иска необоснованными, просила в иске отказать в полном объеме. В представленном суду возражении ответчик ссылается на то, что 25 марта 2004 года Парламентом Республики Северная Осетия - Алания принят и 14 мая 2004 года подписан Президентом Республики Северная Осетия - Алания Закон Республики Северная Осетия - Алания N 17-РЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия - Алания". 01 июня 2004 года данный закон опубликован в газете "Северная Осетия" N 100(24148).

Закон РСО-Алания в целом и оспариваемая норма в частности приняты Парламентом Республики Северная Осетия - Алания в пределах его компетенции.

Частью 1 статьи 14 Закона РСО-Алания определен минимальный размер земельных участков, формируемых из земель сельскохозяйственного назначения, необходимый для осуществления эффективного и высокотехнологического сельскохозяйственного производства с учетом целей их предполагаемого (разрешенного) использования, 25 гектаров.

При этом пунктом 4 части 4 статьи 14 Закона РСО-Алания установлено, что указанная норма минимального размера земельных участков не применяется к земельным участкам из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенным для ведения личного подсобного хозяйства, расширения или создания крестьянского (фермерского) хозяйства, основной деятельностью которого являются садоводство, овощеводство, цветоводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых меньше, чем минимальный размер земельного участка, установленный данной статьей.

Правовой основой регулирования данных отношений является Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона N 101-ФЗ закреплена возможность установления минимальных размеров образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства.

При этом требования указанного пункта не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов Российской Федерации.

Понятие "осуществление деятельности крестьянским (фермерским) хозяйством" раскрывается в Федеральном законе от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее - Федеральный закон N 74-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 11 Федерального закона N 74-ФЗ для осуществления фермерским хозяйством его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Пунктом 1 статьи 12 Федерального закона N 74-ФЗ порядок предоставления земельных участков для осуществления фермерским хозяйством его деятельности устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации.

Указанный порядок предусмотрен статьей 39 Земельного кодекса Российской Федерации, которая регламентирует особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Данная норма закрепляет возможность гражданина обращаться в уполномоченный орган с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

В развитие указанного положения пункт 10 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет, что участниками аукциона, проводимого в случае, предусмотренном пунктом 7 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, могут являться только граждане или в случае предоставления земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности - граждане и крестьянские (фермерские) хозяйства.

Также подпунктом 10 пункта 2 статьи 39 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

На возможность получения земельного участка гражданами, не являющимися главами или членами крестьянского (фермерского) хозяйства, для целей его создания, указывает также судебная практика.

Действующее законодательство, используя понятие "осуществление деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства", предусматривает возможность предоставления земельных участков как действующим крестьянским (фермерским) хозяйствам, так и гражданам для целей создания крестьянского (фермерского) хозяйства.

Следовательно, вывод административного истца о том, что исключение из нормы о минимальном размере земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на случаи создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а касается исключительно зарегистрированных крестьянских (фермерских) хозяйств, противоречит положениям федерального законодательства и сложившейся судебной практике.

В административном исковом заявлении указывается на возможность принятия Министерством государственного имущества и земельных отношений вариативных решений о предоставлении либо отказе в предоставлении земельных участков в зависимости от наличия контактных данных в заявлении об утверждении схемы расположения земельного участка.

Вместе с тем данный вопрос относится к плоскости исключительно правоприменительной практики и не может влиять на правомерность положений законодательных актов.

Представитель Правительства Республики Северная Осетия-Алания Дзахоев М.С., в судебном заседании требования прокурора полагал не подлежащими удовлетворению.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявленных прокурором исковых требований по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Правовой основой регулирования отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения является Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Согласно п.1 ст.4 Федерального закона N 101-ФЗ минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Парламентом Республики Северная Осетия Алания 25 марта 2004 года принят Закон Республики Северная Осетия - Алания N 17-РЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия - Алания". 01 июня 2004 года данный закон опубликован в газете "Северная Осетия" N 100(24148).

Как установлено судом и следует из материалов дела, Закон Республики Северная Осетия - Алания N 17-РЗ "Об особенностях регулирования земельных отношений в Республике Северная Осетия - Алания" принят уполномоченным органом в надлежащей форме и опубликован в установленном порядке и по указанным основаниям не оспаривается.

Частью 1 статьи 14 Закона Республики Северная Осетия - Алания N 17-РЗ определен минимальный размер земельных участков, формируемых из земель сельскохозяйственного назначения, необходимый для осуществления эффективного и высокотехнологического сельскохозяйственного производства с учетом целей их предполагаемого (разрешенного) использования, 25 гектаров.

Пунктом 4 части 4 статьи 14 Закона РСО-Алания установлено, что указанная норма минимального размера земельных участков не применяется к земельным участкам из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенным для ведения личного подсобного хозяйства, расширения или создания крестьянского (фермерского) хозяйства, основной деятельностью которого являются садоводство, овощеводство, цветоводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых меньше, чем минимальный размер земельного участка, установленный данной статьей.

Между тем, согласно абз.4 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ предусмотрено, что требования настоящего пункта не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, товарное рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее чем минимальные размеры земельных участков, установленные законами субъектов Российской Федерации.