Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 сентября 2021 года Дело N 33а-7680/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе:
председательствующего

Хожаиновой О.В.,

судей

при секретаре

Юсуповой Л.А-В., Холодной Е.И.,

Квита П.А.,


рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шевченко Игоря Анатольевича к Администрации Трудовского сельского поселения Симферопольского района Республики Крым, Трудовскому сельскому совету Симферопольского района Республики Крым о признании решения незаконным в части,

по апелляционной жалобе Шевченко Игоря Анатольевича на решение Симферопольского районного суда Республики Крым от 8 июня 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Крым Хожаиновой О.В., пояснения явившихся лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым,

установила:

Шевченко И.А. обратился в Симферопольский районный суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение 20 внеочередного заседания 1 созыва Трудовского сельского совета Симферопольского района Республики Крым от 12 февраля 2016 года в той части, в которой им отменено решение 27 сессии 6 созыва от 29 января 2014 года N 22.62-27/14 "О разрешении разработки проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность гр. Шевченко Игорю Анатольевичу земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений в <адрес>".

Заявленные требования мотивированы тем, что решением 27 сессии Трудовского сельского совета 6 созыва от 29 января 2014 года N 22.62-27/14 "О разрешении разработки проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность гр. Шевченко И.А. земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений в с<адрес>" административному истцу разрешена разработка проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность земельного участка, площадью до 0,09 га по <адрес>. С целью завершения оформления прав на указанный земельный участок, административный истец обратился в Администрацию Трудовского сельского поселения с соответствующим заявлением, однако письмом от 29 января 2021 года за N 238 ему было сообщено о невозможности оформления прав на земельный участок на основании того, что решением 20 внеочередного заседания Трудовского сельского совета 1 созыва Симферопольского района Республики Крым от 12 февраля 2016 года отменено, в том числе, решение 27 сессии Трудовского сельского совета 6 созыва от 29 января 2014 года N 22.62-27/14 на основании представления исполняющего обязанности прокурора Симферопольского района Шадрина И.А. об устранении нарушений требований земельного законодательства, в отношении решения 27 сессии 6 созыва Трудовского сельского совета от 29 января 2014 года с порядковыми номерами от N 22.14-27/14 до 22.168-27/14 о даче разрешения гражданам на составление проекта отвода земельных участков на территории Трудовского сельского совета. Считает, что обжалуемое решение в отношении него является незаконным, поскольку не было надлежащим образом опубликовано, носит произвольный характер и не содержит объективных причин с указанием правовых оснований, явившихся предпосылкой для отмены решения, ранее принятого в пользу административного истца, при этом его отмена противоречит действующему законодательству и произвольно ограничивает гарантированные законом права. Принятие обжалуемого решения ухудшило положение административного истца на дальнейшую реализацию возникшего права.

Решением Симферопольского районного суда Республики Крым от 8 июня 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административным истцом ставится вопрос об отмене судебного акта и постановлении нового решения, которым административное исковое заявление удовлетворить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что судом первой инстанции не принято во внимание, что право нормоконтроля не является абсолютным, а гарантии, предоставленные ранее действующим законодательством не могут быть меньше в связи с введением в силу нового законодательства. Положение гражданина не может быть ухудшено принятием более позднего решения, вместе с тем, оспариваемое решение во внесудебном порядке ухудшило положение административного истца на дальнейшую реализацию возникшего права на приобретение земельного участка в собственность. Также судом первой инстанции не были учтены доводы административного истца о том, что оспариваемое решение сельского совета никак не мотивировано, а при осуществлении надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Кроме того, считает, что основывая свои выводы о незаконности решения обстоятельствами, связанными с вынесением приговора в отношении Сазонова И.М. и указывая их в качестве преюдициальных, суд первой инстанции не учёл, что приговор обязателен только для суда, рассматривающего дело, в связи с чем, анализ изложенных в нём обстоятельств не входит в компетенцию органа местного самоуправления, принявшего оспариваемое решение сессии, а равно по делу не установлено вины административного истца. Указывает, что принятие обжалуемого решения без осуществления процедуры состязательности, с предоставлением административному истцу возможности приводить свои доводы и возражения, существенным образом умалило его право на эффективную защиту от действий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Также в апелляционной жалобе указывается, что административным ответчиком не была соблюдена установленная процедура для отмены решения, принятого ранее в пользу Шевченко И.А., тогда как у последнего сложились с административным ответчиком устойчивые правоотношения в отношении земельного участка, в частности земельный участок прошёл процедуру государственного кадастрового учёта, административным истцом разработан проект по отводу земельного участка в собственность, получен ряд согласований, границы земельного участка закреплены на местности, установлено искусственное ограждение. Считает, что судом первой инстанции не учтены принцип ультраактивности и положения действующего законодательства Украины, на момент принятия решения, что противоречит закону и нарушает права и свободы административного истца.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Жуков А.И. апелляционную жалобу поддержал по доводам, изложенным в ней.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, явку своих представителей не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

Судебная коллегия, с учётом положений части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых лиц, участвующих в деле, их представителей, по имеющимся письменным доказательствам в материалах дела.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив юридическую оценку обстоятельств дела и полноту их установления, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регламентировано главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из материалов дела следует и судом первой инстанции установлено, что решением 27 сессии Трудовского сельского совета 6 созыва от 29 января 2014 года N 22.62-27/14 административному истцу Шевченко И.А. разрешена разработка проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность земельного участка, площадью до 0,09 га, пашни из земель сельскохозяйственного назначения сельского совета для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений в <адрес> (л.д. 199).

5 февраля 2016 года исполняющим обязанности прокурора Симферопольского района Республики Крым Шадриным И.А. в адрес председателя Трудовского сельского совета Симферопольского района вынесено представление за исх. N 17-2016, согласно которого прокуратурой Симферопольского района проведена проверка соблюдения требований земельного законодательства должностными лицами Трудовского сельского совета при выделении земельных участков на 27 сессии 6 созыва от 29 января 2014 года, в ходе которой выявлен ряд нарушений (л.д. 45-48).

Так, указывалось, что принятие Администрацией Трудовского сельского поселения решений о предоставлении в собственность 155 спорных земельных участков в порядке завершения оформления прав в соответствии с действующим законодательством на основании решений, подписанных бывшим председателем Трудовского сельского совета Сазоновым И.М., повлечёт за собой нарушение интересов граждан и государства в сфере земельных правоотношений, в связи с чем, решения 27 сессии 6 созыва от 29 января 2014 года с порядковыми номерами от N 22.14-27/14 до N 22.168-27/14 подлежат отмене. В связи с чем, представлением вынесено требование принять меры к устранению выявленных нарушений закона, способствовавших им причин и условий путём отмены решений 27 сессии 6 созыва от 29 января 2014 года с порядковыми номерами от N 22.14-27/14 до N 22.168-27/14.

Решением 20 внеочередного заседания Трудовского сельского совета Симферопольского муниципального района Республики Крым 1 созыва от 12 февраля 2016 года рассмотрено вышеуказанное представление, при этом приняты во внимание положения статьи 5 Гражданского кодекса Украины, статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 26 и части 5 статьи 46 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", положения статей 12, 122 Земельного кодекса Украины, статьи 116 Земельного кодекса Украины, а также статьи 13 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 года N 38-ЗРК/2015 "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым", и основываясь на выводах представления исполняющего обязанности прокурора Симферопольского района Шадрина И.А. от 5 февраля 2015 года N 17-2016, принимая во внимание допущенные нарушения требований земельного законодательства, решено названное представление принять к сведению и удовлетворить, решение 27 сессии Трудовского сельского совета 6 созыва от 29 января 2014 года с порядковыми номерами от N 22.14-27/14 до N 22.168-27/14 отменить (л.д. 200-201).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришёл к выводу, что оспариваемое решение является законным, вынесенным в строгом соответствии с действующим законодательством.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции и считает необходимым указать следующее.

Согласно статьи 9 Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе.

Спорные отношения на момент принятия решения 27 сессии Трудовского сельского совета 6 созыва от 29 января 2014 года N 22.62-62/14 регулировались законодательством Украины.

Частью 1 статьи 12 Земельного кодекса Украины (в редакции, действовавшей на 29 января 2014 года) было предусмотрено, что к полномочиям сельских, поселковых, городских советов в отрасли земельных отношений на территории сел, поселков, городов, в частности, относилось распоряжение землями территориальных общин, передача земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан, и юридических лиц в соответствии с данным Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона Украины от 21 мая 1997 г. N 280/97-ВР "О местном самоуправлении в Украине" сельские, поселковые, городские советы являются органами местного самоуправления, которые представляют соответствующие территориальные общины и осуществляют от их имени и в их интересах функции и полномочия местного самоуправления, определённые Конституцией Украины и другими законами.

В силу пункта 34 части 1 статьи 26 Закона Украины от 21 мая 1997 г. N 280/97-ВР "О местном самоуправлении в Украине" к исключительной компетенции сельских, поселковых, городских советов относилось, в том числе, - решение вопросов регулирования земельных отношений.

Согласно части 6 статьи 118 Земельного кодекса Украины граждане, заинтересованные в получении бесплатно в собственность земельного участка из земель государственной или коммунальной собственности для ведения фермерского хозяйства, ведения личного крестьянского хозяйства, ведения садоводства, строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (Приусадебный участок), индивидуального дачного строительства, строительства индивидуальных гаражей в пределах норм бесплатной приватизации, подают заявление в соответствующую районную, Киевскую или Севастопольской городской государственной администрации или сельского, поселкового, городского совета по местонахождению земельного участка. В заявлении указываются желаемые размеры и цель его использования.

Соответствующая местная государственная администрация или сельский, поселковый, городской совет рассматривает заявление, а при передаче земельного участка фермерскому хозяйству - также выводы конкурсной комиссии, и в случае согласия на передачу земельного участка в собственность даёт разрешение на разработку проекта его отвода (пункт 7 статьи 118 Земельного кодекса Украины).

Таким образом, решение с порядковым номером 22.137-62/14 о даче разрешения Шевченко И.А. на составление проекта отвода земельных участков на территории Трудовского сельского совета было подписано председателем Трудовского сельского совета Симферопольского района без вынесения вопроса на заседание сессии, чем нарушены названные нормы законодательства Украины.

Согласно абзаца 7 части 6 статьи 26 Закона Республики Крым от 21 августа 2014 года N 54-ЗРК "Об основах местного самоуправления в Республике Крым" (в редакции от 30 декабря 2015 года, действующей на момент вынесения оспариваемого решения) органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Республики Крым, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Сельский совет на территории Республики Крым является представительным органом муниципального образования и входит в структуру органов местного самоуправления, к исключительной компетенции которого относятся принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Смысл и содержание полномочий сельского совета на территории Республики Крым в целом соответствуют компетенции сельских советов, действовавших на территории Республики Крым до принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя, определённых главой 2 Закона Украины "О местном самоуправлении".

Согласно части 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно правовой позиции, сформированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 24.02.2005 г N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путём специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путём обращения в суд.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Согласно части 1 статьи 48 поименованного закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях от 26 мая 2011 года N 739-О-О, от 22 марта 2012 года N 486-О-О и от 19 декабря 2017 года N 3094-О отмечал, что часть 1 статьи 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, органы муниципального образования при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны соблюдать принципы баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации; справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Таким образом, с учётом установленных обстоятельств настоящего административного дела, Трудовской сельский совет Симферопольского района Республики Крым, в порядке самоконтроля установив, что решение 27 сессии Трудовского сельского совета 6 созыва от 29 января 2014 года N 22.62-27/14 "О разрешении разработки проекта землеустройства по отводу и передаче в собственность гр. Шевченко И.А. земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений в <адрес>", подписанное бывшим председателем Трудовского сельского совета Сазоновым И.М., принято с нарушением вышеуказанных норм законодательства, а также интересов граждан и государства в сфере земельных правоотношений, законно и обоснованно, в рамках предоставленной компетенции, на 20-м внеочередном заседании 1 созыва 12 февраля 2016 года принял решение об удовлетворении представления исполняющего обязанности прокурора Симферопольского района Шадрина И.А. об устранении нарушений требований земельного законодательства и отменил в том числе решение Трудовского сельского совета от 29 января 2014 года N 22.62-27/14 в отношении административного истца.

Учитывая изложенные нормы права, доводы административного истца о несоблюдении процедуры принятия обжалуемого решения являются несостоятельными, поскольку основаны на неверном толковании закона. При этом, предписание прокурора, на которое указывается в обжалуемом решении, было направлено на добровольное устранение допущенных нарушений закона, что и было сделано Трудовским сельским советом Симферопольского района Республики Крым с учётом установленных им нарушений в сфере земельных правоотношений.

Относительно доводов административного истца о том, что приговор Симферопольского районного суда Республики Крым от 23 декабря 2016 года, которым Сазонов И.М. признан виновным в совершении преступлений, предусмотренных частью 2 статьи 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и частью 2 статьи 292 (служебный подлог) Уголовного кодекса Российской Федерации, обязателен только для суда рассматривающего дело, в связи с чем, анализ изложенных в нём обстоятельств не входит в компетенцию органа местного самоуправления, принявшего оспариваемое решение сессии, следует отметить, что при принятии Трудовским сельским советом Симферопольского района Республики Крым оспариваемого решения указанный приговор не являлся предметом рассмотрения. Вместе с тем, указанный приговор исследован судом в совокупности с иными доказательствами, поступившими в рамках рассмотрения настоящего административного дела и не противоречит собранным доказательствам, при этом в соответствии с частью 3 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вступивший в законную силу приговор в отношении Сазонова И.М. указывает на то, имели ли место определённые действия и совершены ли они этим лицом.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.