Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 июля 2021 года Дело N 33а-5570/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе:
председательствующего

Кучеренко Н.В.,

судей

при секретаре

Мостовенко Н.Р., Тимофеевой А.А.,

Колесник Е.А.,


рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Администрации Советского района Республики Крым к Отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по Советскому району, МВД России по Республике Крым, заинтересованное лицо Администрация Советского сельского поселения Советского района Республики Крым о признании незаконным предостережения,

по апелляционной жалобе Администрации Советского района Республики Крым на решение Советского районного суда Республики Крым от 01 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Крым Кучеренко Н.В., объяснения представителя Администрации Советского района Республики Крым Музафарова С.С., представителя МВД России по Республике Крым Асанова М.Н., судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым,

установила:

Администрация Советского района Республики Крым обратилась в Советский районный суд Республики Крым с административным иском к Отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по Советскому району, МВД России по Республике Крым, в котором просила признать незаконным и отменить предостережение N 69/1873 от 12 февраля 2021 года, вынесенное начальником ОГИБДД ОМВД России по Советскому району Кузьминым Д.О.

Требования мотивированы тем, что 12 февраля 2021 года государственным инспектором безопасности дорожного движения по Советскому району вынесено предостережение N 69/1873 в отношении Администрации Советского района Республики Крым. В наименовании мероприятия указано о недопустимости нарушения требований, предусмотренных пунктом 8 "Требования к эксплуатационному состоянию в зимний период" ГОСТ Р 50597-2017, пунктом 10 "Требования к эксплуатационному состоянию в зимний период" ГОСТ 33220-2015 по борьбе с зимней скользкостью, а также несвоевременным удалением с покрытия проезжей части отложений снега и зимней скользкости. Административный истец, обращаясь в суд, полагает данный акт незаконным, указывая, что в соответствии с решением 6-го (внеочередного) заседания Советского районного Совета Республики Крым N 5 от 28.11.2019 "О передаче полномочий органов местного самоуправления Советского района по решению вопросов дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселений, входящих в состав муниципального образования Советский район Республики Крым, администрациям сельских поселений Советского района Республики Крым на период с 01 января по 31 декабря 2020 года, в части содержания и обеспечения безопасности дорожного движения на них", переданы полномочия по решению вопросов дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселений, в том числе и Администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым. Решением 3-й сессии Советского сельского совета 2-го созыва N 2 от 07.11.2019, данные полномочия были приняты сельским поселениям. Согласно пункту 1.1. Соглашения N 10-Д от 17.02.2020 о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения между Администрацией Советского района Республики Крым и Администрацией Советского сельского поселения Советского района Республики Крым, Администрация района передает, а Администрация поселения принимает к исполнению полномочия, предусмотренные пунктом 5 части 1 статьи 14 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьёй 13 ФЗ от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" по решению вопросов местного значения в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельского поселения в части содержания и обеспечения безопасности дорожного движения на них. Согласно соглашению, субвенция на осуществление отдельных полномочий предоставлена Администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым, что подтверждается платежными поручениями. Учитывая, что полномочия в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельского поселения в части содержания и обеспечения безопасности дорожного движения на них, переданы Администрации Советского сельского поселения Советского района Республики Крым, в действиях Администрации Советского района Республики Крым нет признаков правонарушения. Более того, в предостережении не указаны конкретные улицы, на которых выявлены указанные нарушения.

Решением Советского районного суда Республики Крым от 01 апреля 2021 года в удовлетворении административного иска Администрации Советского района Республики Крым отказано.

Администрация Советского района Республики Крым, не согласившись с вынесенным решением, обратилась в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Советского районного суда Республики Крым от 01 апреля 2021 года и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам по делу, и приводит доводы, аналогичные доводам административного иска.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации Советского района Республики Крым по доверенности - Музафаров С.С. поддержал доводы апелляционной жалобы, просил удовлетворить.

Представитель МВД России по Республике Крым по доверенности - Асанов М.Н. считал, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, поскольку решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия, с учётом положений части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых и неявившихся участников процесса, по имеющимся письменным доказательствам в материалах дела.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив юридическую оценку обстоятельств дела и полноту их установления, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как усматривается из материалов административного дела, 12 февраля 2021 года начальником отдела Государственной инспекции безопасности дорожного движения ОМВД России по Советскому району Кузьминым Д.О. в адрес Главы Администрации Советского района Республики Крым Трегуб В.О. вынесено предостережение N 69/1873 (л.д. 5-6).

Предостережение выдано, как указано, о недопустимости нарушения обязательных требований, руководствуясь статьёй 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В наименовании мероприятия Главе Администрации Советского района указано на недопустимость нарушения требований, предусмотренных пунктом 8 "Требования к эксплуатационному состоянию в зимний период" ГОСТ Р 50597-2017, пунктом 10 "Требования к эксплуатационному состоянию в зимний период" ГОСТ 33220-2015 по борьбе с зимней скользкостью, а также несвоевременным удалением с покрытия проезжей части отложений снега и зимней скользкости. Также указано, что для выполнения указанных требований дорожная эксплуатационная служба должна обеспечить высокий уровень зимнего содержания дорог, по принципу расстановки приоритета с учётом дорог с постоянным автобусным движением, остановочных пунктах общественного транспорта, тротуарах, пешеходных дорожках, подъездные пути к больницам, роддому, детским дошкольным и школьным учреждениям. Разъяснено, что в случае неисполнения требования, изложенного в предостережении о недопустимости нарушения обязательных требований, лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации по части 1 статьи 12.34 КоАП РФ. Одновременно, в целях предупреждения нарушений национальных стандартов Российской Федерации в период, связанный с ухудшением погодных условий, предложено принять меры по обеспечению исполнения указанных требований. Также разъяснено, что возражения или уведомления об исполнении предостережения необходимо подать в отдел ГИБДД ОМВД России по Советскому району. Подача возражений, уведомлений об исполнении предостережения осуществляется в порядке постановления Правительства Российской Федерации от 10.02.2017 года N 166 "Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения".

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из отсутствия правовых оснований для его удовлетворения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым с таким выводом суда первой инстанции не соглашается, исходя из следующего.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определяет Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ).

Частью 1 статьи 30 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ установлено, что в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, осуществляется федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения.

При этом, согласно пункту 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утверждённого постановлением правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 года N 716, федеральный государственный надзор в указанной области осуществляется, в том числе, Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами.

Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) в силу пункта 1 и абзаца первого пункта 2 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711, осуществляет федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения.

Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

В оспариваемом предостережении имеется ссылка на положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В соответствии с частью 1 статьи 8.2 данного Федерального закона N 294-ФЗ, в целях предупреждения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.

Согласно пункту 4 части 2 указанной статьи Федерального закона N 294-ФЗ, в целях профилактики нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля: выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с частями 5 - 7 настоящей статьи, если иной порядок не установлен федеральным законом.

При этом, частью 4 приведенной статьи Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе определить общие требования к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Частью 5 статьи 8.2 данного Федерального закона N 294-ФЗ, при условии, что иное не установлено федеральным законом, при наличии у органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение и входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало угрозу указанных последствий, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля объявляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, и предлагают юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должно содержать указания на соответствующие обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к нарушению этих требований. Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, не может содержать требования предоставления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем сведений и документов, за исключением сведений о принятых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем мерах по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 6 статьи 8.2 данного Федерального закона N 294-ФЗ).

Порядок составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, порядок уведомления об исполнении такого предостережения определяются Правительством Российской Федерации (часть 7 статьи 8.2 данного Федерального закона N 294-ФЗ).

Так, правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 N 166 (далее - Правила).

Согласно пункту 2 указанных Правил, решение о направлении предостережения принимает руководитель, заместитель руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля или иное уполномоченное приказом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на основании предложений должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при наличии указанных в части 5 статьи 8.2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" сведений.

Составление и направление предостережения осуществляется не позднее 30 дней со дня получения должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля сведений, указанных в части 5 статьи 8.2 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", если иной срок не установлен административными регламентами осуществления соответствующих видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 3 приведенных Правил).

Таким образом, из анализа содержания вышеуказанных положений действующего законодательства следует вывод, что предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований (как мера предупредительного характера, применяемая в процессе федерального надзора в области безопасности дорожного движения) применяется при условии наличия у органа федерального надзора сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученные в ходе реализации мероприятий по контролю (без взаимодействия с объектом надзора) либо содержащиеся в поступивших обращениях и заявлениях, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из СМИ в случаях, если отсутствуют данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий.

Однако, в ходе рассмотрения настоящего административного дела ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции со стороны административного ответчика не предоставлено доказательств на подтверждение соблюдения вышеуказанного условия при выдаче оспариваемого предостережения.

Кроме того, исполнимость предостережения является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, учитывая указание в оспариваемом предостережении на то, что в случае неисполнения изложенного в нём требования лицо может быть привлечено к административной ответственности.

Как установлено судом апелляционной инстанции, согласно части 1 статьи 2 Устава муниципального образования Советский район Республики Крым, принятого решением 4-ой (внеочередной) сессии Советского районного совета 1-го созыва от 10 ноября 2014 года N 1 (с изменениями не момент выдачи оспариваемого предостережения), в состав территории района входят: Советское сельское поселение, Дмитровское сельское поселение, Заветненское сельское поселение, Ильичевское сельское поселение, Красногвардейское сельское поселение, Краснофлотское сельское поселение, Некрасовское сельское поселение, Прудовское сельское поселение, Пушкинское сельское поселение, Урожайновское сельское поселение, Чапаевское сельское поселение, Черноземненское сельское поселение.

При этом, часть 1.1. вышеприведенной статьи данного Устава, содержит перечень населённых пунктов в сельских поселениях, входящих в состав муниципального образования Советский район Республики Крым.

Из смысла пункта 5 части 1 и части 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" действительно следует, что полномочия по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, отнесены к полномочиям муниципальных районов.

Вместе с тем, в силу части 4 статьи 15 поименованного Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счёт межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Как следует из материалов административного дела, решением Советского районного совета Республики Крым от 09 декабря 2020 года N 4 полномочия органов местного самоуправления Советского района по решению вопросов дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселений переданы администрациям сельских поселений Советского района Республики Крым.

Во исполнение указанного решения, 22 января 2021 года между Администрацией Советского района Республики Крым и Администрацией Советского сельского поселения Советского района Республики Крым заключено соглашение о передаче указанных полномочий на период с 01 января 2021 года по 31 декабря 2021 года.