Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 16 июля 2021 года Дело N 33а-5459/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе:
председательствующего

Кучеренко Н.В.,

судей

при секретаре

Мостовенко Н.Р., Тимофеевой А.А.,

Колесник Е.А.,


рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску индивидуального предпринимателя Муединова Алима Ибраимовича к Администрации города Симферополя Республики Крым о признании нормативного правового акта недействующим в части,

по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Муединова Алима Ибраимовича на решение Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым от 03 марта 2021 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Крым Кучеренко Н.В., объяснения административного истца и представителя административного ответчика, заключения прокурора, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым,

установила:

Индивидуальный предприниматель Муединов А.И. обратился в суд с административным иском к Администрации города Симферополя Республики Крым, в котором просил: признать недействующими подпункт 6.15.1; подпункт 6.15.2; приложение N 2 "Порядка проведения конкурса на право заключения договора на организацию ярмарки на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", утверждённого постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым от 11 октября 2017 года N 3670.

Требования мотивированы тем, что оспариваемые положения Порядка N 3670 приняты с нарушением антимонопольного законодательства: устанавливают недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление прав и интересов административного истца и других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределённого круга участников в процессе организации и участия в конкурсе на право заключения договора на организацию ярмарки на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, а также ограничивают потенциальных участников конкурса в равных возможностях участия в организуемых конкурсах. Так, разделом 6 Порядка N 3670, Приложением N 2 к Порядку установлены критерии и шкала для оценки критериев сопоставления заявок на участие в конкурсе. Установленные критерии ограничивают возможности потенциальных участников конкурса в праве на объективное и равное участие. Тем самым, Администрация города Симферополя Республики Крым ограничивает возможности потенциальных участников конкурса в праве на объективное и равное участие. Анализ пункта 1 Шкалы (приложение N 2 Порядка N 3670) показывает, что критерий устанавливает градацию в присвоении количества баллов в зависимости от опыта участника в проведении ярмарок по продолжительности периода их проведения. То есть, участник, который к моменту проведения конкурса не имеет опыта проведения ярмарок в размере календарного года значительно проигрывает по баллам тому участнику, которых имеет опыт проведения ярмарки от 1 года до 3 лет; и от 3 лет и выше. А, исходя из смысла пункта 6.15.1 Порядка, следует, что если участник проводил несколько ярмарок одновременно, то наивысший бал по данному критерию умножается на количество ярмарок. Указывает, что подобные дискриминационные условия также установлены в пункте N 2 Шкалы (приложение N 2 Порядка N 3670), который является единственным неизвестным для организатора конкурса, который заведомо по данной Шкале присваивает 2 балла участнику, который в итоге сделает более выгодное предложение (наименьшая цена предоставления торгового места), а остальные участники независимо от их количества получают одинаковое количество баллов, чем оказываются в одинаково проигрышном положении перед фаворитом по данному критерию. Установление такой градации в оценке ценовых предложений участников противоречит смыслу оценки и понятию конкурентности. Организатор конкурса заведомо уравнивает всех участников конкурса по единственному стоимостному (и состязательному) критерию, которые сделают более выгодные предложения по цене, чем фаворит, - в получении 1 балла. Таким образом, наличие принципа состязательности и здоровой конкуренции теряет смысл и не соблюдается, создаются условия, ограничивающие конкуренцию и создающие преимущественные условия для определенных участников, чем нарушаются положения пунктов 1, 2 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции". Анализ пункта 3 Шкалы (Положительная деловая репутация) приводит к неоднозначному толкованию указанных критериев в связи с их схожестью. Названия критериев, по которым присваивается 1,2,3 балла дублируют друг друга: такие инициаторы благодарственных писем как юридические лица, не относящиеся к органам государственной власти и (или) органам местного самоуправления (1 балл) и органы государственной власти и (или) органами местного самоуправления (2 балла) повторяются в третьем критерии, который присваивает заявке 3 балла. Разница между данными тремя критериями пункта N 3 не ясна. Считает, что получение максимального количества баллов участникам по стоимостному критерию (N 1, N 3 Шкалы) и не получение баллов в зависимости от разницы и количества предложений конкурентов по стоимостному критерию (критерий N 2 Шкалы), а также не установление других справедливых оценочных критериев, по которым участники могли бы получить дополнительные баллы сделано Администрацией города Симферополя умышленно, с целью предоставления необоснованных преимуществ для победы в конкурсе на проведение ярмарок некоторым участникам в ограничение прав и интересов других участников. Изложение положений конкурсной документации Порядка N 3670 в редакции, противоречащей нормам и принципам Федерального закона "О защите конкуренции", нарушает права административного истца, как непосредственно участника конкурса и права других участников, в том числе, потенциальных заявителей, в равноправном участии в конкурсе, применении равных возможностей в конкуренции и обеспечении состязательности по стоимостному критерию.

Решением Центрального районного суда города Симферополя Республики Крым от 03 марта 2021 года в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Муединова А.И. отказано.

Не согласившись с постановленным решением, административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой просит отменить состоявшийся по делу судебный акт и принять повое решение, которым удовлетворить административный иск.

В апелляционной жалобе указано, что судом первой инстанции при рассмотрении доводов, изложенных в исковом заявлении, выбран формальный подход, без попытки установления сущности правоотношений, из которых возник спор. По первому доводу искового заявления, суд ссылается на то, что потенциальный участник может получить опыт организации ярмарки на территории иного муниципального образования, а то, что он (участник) не сможет при таких условиях получить опыт в данном муниципальном образовании (г. Симферополь) суд игнорирует. По второму доводу (цена договора) суд ошибочно считает, что получение одинаковых баллов (1 балл) не ограничивает конкуренцию, но в то же время не замечает, что получение одинаковых баллов не создаёт здоровую конкурентную среду, то есть возможности набрать большее количество баллов в соотношении с общим количеством участников у претендента нет. По третьему доводу, суд первой инстанции, не исследовав сути критерия, ошибочно полагал, что наличие у участника положительной репутации с учётом мнения и отзывов населения необходимо как критерий, учитывая, что в обжалуемом акте такого критерия как отзывы участников ярмарки - нет. Разрешая дело по существу, суд, не принимая самостоятельных выводов, не анализируя все критерии в совокупности, не применил нормы, которые могли бы защитить права административного истца и неопределённого круга лиц при участии в конкурсе. Суд, не учёл, что получение максимального количества баллов участниками по не стоимостному критерию (N 1, N 3 Шкалы) и не получение баллов в зависимости от разницы и количества предложений конкурентов по стоимостному критерию (критерий N 2 Шкалы), а также не установление других справедливых оценочных критериев, по которым участники могли бы получить дополнительные баллы, сделано административным ответчиком с целью предоставления необоснованных преимуществ для победы в конкурсе на проведение ярмарок некоторым участникам в ограничение прав и интересов других участников.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец индивидуальный предприниматель Муединов А.И. поддержал доводы апелляционной жалобы, просил удовлетворить.

Представитель административного ответчика по доверенности - Скорик Е.И. просил апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, а решение суда первой инстанции - без изменения.

Выслушав явившихся участников процесса, исследовав материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора отдела Прокуратуры Республики Крым Алескерова Д.А., считавшего, что оспариваемые положения нормативного правового акта требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречат, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решение суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, что Постановлением Администрации города Симферополя Республики Крым от 11 октября 2017 года N 3670 утверждён Порядок проведения конкурса на право заключения договора на организацию ярмарки на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, согласно приложению.

Данное постановление было размещено на официальном сайте Администрации города Симферополя Республики Крым 13 октября 2017 года и опубликовано в газете "Южная столица" выпуск N 42 (1310) от 27 октября 2017 года (т.1 л.д. 155-156, 157).

Следует отметить, что соблюдение процедуры принятия административным ответчиком постановления от 11 октября 2017 года N 3670 в первоначальной редакции административным истцом не оспаривается.

В дальнейшем, постановлениями Администрации города Симферополя Республики Крым от 21 декабря 2018 года N 6573, от 26 марта 2019 года N 1651, от 06 июня 2019 года N 2959, от 06 августа 2020 года N 4281, от 09 ноября 2020 года N 6484 в постановление Администрации города Симферополя Республики Крым от 11 октября 2017 года N 3670 внесён ряд изменений.

Постановление Администрации города Симферополя Республики Крым от 09 ноября 2020 года N 6484 "О внесении изменений в постановление Администрации города Симферополя Республики Крым от 11.10.2017 N 3670 "Об утверждении Порядка проведения конкурса на право заключения договора на организацию ярмарки на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" размещено на официальном сайте Администрации города Симферополя 11 ноября 2020 года и опубликовано в муниципальном печатном издании Южная столица Крым N 45 (1466) от 13 ноября 2020 года (т. 1 л.д. 155-156,159).

Таким образом, исходя из заявленных исковых требований, приведенный административным истцом акт административного ответчика оспаривается в действующей редакции и в части.

Согласно подпунктам 6.15.1, 6.15.2, приложения N 2 оспариваемого постановления Администрации города Симферополя:

- Опыт участника Конкурса в организации ярмарок. Определяется путем сложения продолжительности периодов времени, в течение которых проводились ярмарки, организованные участником Конкурса. При этом при организации одновременно двух ярмарок период времени проведения засчитывается по каждой ярмарке отдельно (подпункт 6.15.1.);

- Стоимость предоставления места для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке (с учетом всех затрат). Два балла получает заявка участника, предложившего наименьшую стоимость предоставления места для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке. Заявки остальных участников получают по одному баллу (подпункт 6.15.2.);

- Приложением 2 к Порядку проведения конкурса на право заключения договора на организацию ярмарки на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым установлена Шкала для оценки критериев сопоставления заявок на участие в конкурсе на право заключения договора на организацию ярмарки на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым:

1. Опыт участника Конкурса в организации ярмарок: опыт отсутствует - 0; период организации ярмарки от одного года до трех - 1; период организации ярмарки от трех лет и более - 2;

2. Стоимость предоставления места для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарке: наименьшая предложенная стоимость предоставления торгового места - 2; остальные заявки - 1;

3. Положительная деловая репутация участника Конкурса в сфере проведения ярмарок: отсутствие - 0; наличие наград, отзывов, рекомендательных и благодарственных писем и т.п., выданных юридическими лицами, не относящимися к органам государственной власти и (или) органам местного самоуправления, - 1;

наличие наград, отзывов, рекомендательных и благодарственных писем и т.п., выданных органами государственной власти или органами местного самоуправления, - 2; наличие наград, отзывов, рекомендательных и благодарственных писем и т.п., выданных юридическими лицами, не относящимися к органам государственной власти и (или) органам местного самоуправления, и выданных органами государственной власти и органами местного самоуправления, - 3.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из отсутствия правовых оснований для его удовлетворения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым с таким выводом суда первой инстанции соглашается, исходя из следующего.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В силу части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с подпунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Из положений частей 1 и 4 статьи 7 указанного Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ).

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ, ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - организатор ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 18.12.2014 N 532 утверждён Порядок организации ярмарок и продажи товаров на них на территории Республики Крым.

Пунктом 3 указанного Порядка предусмотрено, что ярмарки проводятся на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности или в иной форме собственности, соответствующих противопожарным, санитарно-эпидемиологическим, градостроительным требованиям и включенных в утвержденный администрацией муниципального образования перечень мест организации ярмарок на территории муниципального образования. Порядок проведения конкурентных процедур устанавливается нормативными правовыми актами: Совета министров Республики Крым - для определения Организатора ярмарки на земельных участках государственной формы собственности; органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым - в случае организации ярмарки на земельных участках муниципальной формы собственности, с определением органами местного самоуправления фиксированной суммы начальной ставки по территориальному принципу, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Республики Крым.