Решение Верховного Суда Республики Крым

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

РЕШЕНИЕ

от 15 июля 2021 года Дело N 2а-64/2021

Верховный Суд Республики Крым в составе:

судьи Верховного Суда Республики Крым Хожаиновой О.В.,

при секретаре Квита П.А.,

с участием прокурора Алескерова Д.А.,

представителя административного истца Кузнецовой К.А.,

представителя административного ответчика, заинтересованного лица Соловьёва А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Асанова Ленмара Наримановича к Ялтинскому городскому совету Республики Крым об оспаривании в части решения 75 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым 1 созыва от 3 декабря 2018 года N 3 "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым", возложении обязанности совершить определённые действия,

с участием заинтересованных лиц на стороне административного ответчика Администрации города Ялта Республики Крым, Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым, главы муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым - председателя Ялтинского городского совета Республики Крым,

установил:

решением 75 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым 1 созыва N 3 от 3 декабря 2018 года "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" утверждён Генеральный план муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (далее - Генеральный план).

Индивидуальный предприниматель Асанов Л.Н., посредством своего представителя Кузнецовой К.А., обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным иском к Ялтинскому городскому совету Республики Крым, в котором просит признать не действующим решение 75 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым N 3 от 03 декабря 2018 года "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" в части установления на карте функциональных зон (приложение N 4 к решению) в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 27940 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, в части земельного участка, площадью 1300 кв.м., с условным номером N, расположенного под нежилыми зданиями, принадлежащими на праве собственности Асанову Ленмару Наримановичу, по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами N и участка, необходимого для их обслуживания, функциональной зоны "зона транспортной инфраструктуры" с момента вступления решения суда в законную силу, как не соответствующее статье 24 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, имеющей большую юридическую силу, чем оспариваемый нормативный правовой акт; признать не действующим решение 85 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым N 16 от 19 июля 2019 года "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" в части установления на карте территориальных зон (приложение N 3 к решению) в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 27940 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, в части земельного участка, площадью 1300 кв.м., с условным номером N, расположенного под нежилыми зданиями, принадлежащими на праве собственности Асанову Ленмару Наримановичу, по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами N и участка, необходимого для их обслуживания, территориальной зоны "зона транспортной инфраструктуры" с момента вступления решения суда в законную силу, как не соответствующее нормам статей 31, 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, чем оспариваемый нормативный правовой акт.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 6 апреля 2021 года в отдельное производство выделено требование административного иска о признании не действующим решения 85 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым N 16 от 19 июля 2019 года "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" в части установления на карте территориальных зон (приложение N 3 к решению) в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 27 940 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, в части земельного участка, площадью 1 300 кв.м., с условным номером N, расположенного под нежилыми зданиями, принадлежащими на праве собственности Асанову Ленмару Наримановичу, по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами N и участка, необходимого для их обслуживания, территориальной зоны "зона транспортной инфраструктуры" с момента вступления решения суда в законную силу, как не соответствующее нормам статей 31, 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, чем оспариваемый нормативный правовой акт, с присвоением отдельного номера административного производства.

Заявлением от 14 июля 2021 года требования административного искового заявления уточнены, административный истец дополнил правовые основания заявленных требований пунктами 1, 4, 10.1 статьи 2 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, а также просил обязать Ялтинский городской совет Республики Крым принять новый нормативный правовой акт, устанавливающий функциональное зонирование в отношении территории в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 27940 кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, в части земельного участка, площадью 1300 кв.м., с условным номером N, расположенного под нежилыми зданиями, принадлежащими на праве собственности Асанову Ленмару Наримановичу, по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами N, в котором устранить допущенные нарушения законодательства в соответствии с действующим законодательством.

В обоснование заявленных требований административный истец, с учётом уточнения, поступившего 14 июля 2021 года, указывает, что Асанов Л.Н. является собственником нежилых зданий с кадастровыми номерами N, расположенных по адресу: <адрес>. Нежилые здания находятся в границах учётного контура N 1, входящего в состав многоконтурного земельного участка с кадастровым номером N. В соответствии с приложением N 4 "Карта функциональных зон городского округа" к решению Ялтинского городского совета Республики Крым N 3 от 3 декабря 2018 года "Об утверждении генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 27940 кв.м, установлена функциональная зона "Зона транспортной инфраструктуры". Согласно условных обозначений к Карте территориальных зон Правил землепользования и застройки, утверждённых решением Ялтинского городского совета Республики Крым N 16 от 19 июля 2019 года "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым", земельный участок с кадастровым номером N, площадью 27940 кв.м, отнесён к территориальной зоне "Зона транспортной инфраструктуры", ТЗ-14-59. С момента проведения публичных слушаний до утверждения генерального плана муниципального образования городской округ Ялта прошло более двух лет, за этот период разработчиком неоднократно вносились изменения, корректировки, которые не были предметом обсуждения на общественных обсуждениях или публичных слушаниях. По мнению административного истца, нарушена процедура принятия генерального плана и оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует нормам градостроительного законодательства Российской Федерации. При этом позднее утверждены Правила землепользования и застройки без учёта сложившейся планировки территории и существующего землепользования, с нарушением процедуры, установленной градостроительным законодательством Российской Федерации. Оспариваемыми нормативными правовыми актами нарушены права административного истца, поскольку препятствуют в оформлении права аренды на земельный участок под принадлежащими ему на праве собственности зданиями без проведения торгов на основании статей 39.6, 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации и на возможно необходимую реконструкцию строений либо иных действий, осуществление которых требует соблюдения градостроительных регламентов. Также указывает об отсутствии у административного ответчика какого-либо обоснования для установления в границах земельного участка с кадастровым номером N соответствующих функциональной и территориальной зон.

Определениями Верховного Суда Республики Крым от 24 марта 2021 года, 26 апреля 2021 года, 18 июня 2021 года к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены Администрация города Ялта Республики Крым, Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым, глава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым - председатель Ялтинского городского совета Республики Крым, Департамент имущественных и земельных отношений Администрации города Ялты Республики Крым.

Представитель административного истца Кузнецова К.А. в судебном заседании доводы уточнённого административного искового заявления поддержала и просила удовлетворить заявленные требования в полном объёме с учётом письменных пояснений, представленных в материалы дела.

Представитель административного ответчика Ялтинского городского совета Республики Крым и заинтересованного лица главы муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым - председателя Ялтинского городского совета Республики Крым Соловьёв А.А. с доводами административного искового заявления не согласился, просил отказать в удовлетворении требований административного искового заявления в полном объёме, так как оспариваемый акт принят с соблюдением процедуры его принятия, в пределах полномочий, с соблюдением требований нормативных правовых актов, имеющих высшую юридическую силу. Свою правовую позицию изложил в письменных возражениях на административное исковое заявление.

Представители заинтересованных лиц Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым, Департамента имущественных и земельных отношений Администрации города Ялты Республики Крым в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще, в судебное заседание своих представителей не направили, ходатайств об отложении рассмотрения дела в суд не поступало.

Суд с учётом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, участвующего в деле, Алескерова Д.А., полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, административный истец обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением 19 марта 2021 года. Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый в части акт является нормативным.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Частью 8 названной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования указаны в пункте 25, 28, 29, 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее Постановление N 50 от 25 декабря 2018г.).

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьёй 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно пункту 11 статьи 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" статусом городского округа наделено муниципальное образование город Ялта - городской округ Ялта.

Частью 12 названной статьи установлен перечень населённых пунктов, входящих в состав городского округа Ялта: город Ялта; город Алупка; посёлок городского типа Гаспра; посёлок городского типа Гурзуф; посёлок городского типа Краснокаменка; посёлок Даниловка; посёлок Линейное; посёлок Партизанское; посёлок городского типа Кореиз; посёлок городского типа Ливадия; посёлок городского типа Виноградное; посёлок городского типа Курпаты; посёлок городского типа Ореанда; посёлок Высокогорное; посёлок Горное; посёлок Куйбышево; посёлок Охотничье; посёлок городского типа Массандра; посёлок городского типа Отрадное; посёлок городского типа Восход; посёлок городского типа Никита; посёлок городского типа Советское; посёлок городского типа Симеиз; посёлок городского типа Береговое; посёлок городского типа Голубой Залив; посёлок городского типа Кацивели; посёлок городского типа Парковое; посёлок городского типа Понизовка; село Оползневое; посёлок городского типа Форос; посёлок городского типа Санаторное; посёлок Олива.

22 сентября 2017 года Ялтинским городским советом Республики Крым 1 созыва 51 сессии принят Устав муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым в новой редакции (далее - Устав).

Согласно части 1 статьи 28 Устава Ялтинский городской совет Республики Крым является представительным органом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 9 части 2 статьи 29 Устава к полномочиям Ялтинского городского совета относится утверждение генерального плана муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым.

Согласно абзацу 2 части 2 статьи 67 Устава муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также Конституции Республики Крым и иным нормативным правовым актам Республики Крым.

В соответствии с частью 1 статьи 70 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), если соответствующим муниципальным нормативным правовым актом не установлен более поздний срок вступления его в силу.

Официальным опубликованием (обнародованием) считается первая публикация полного текста муниципального правового акта в муниципальной газете "Ялтинские вести", являющейся официальным источником опубликования, или на официальном сайте муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (yalta.rk.gov.ru) (часть 2 статьи 70 Устава).

Порядок созыва и проведения сессий Ялтинского городского совета Республики Крым, порядок подготовки и внесения на рассмотрение Ялтинского городского совета Республики Крым проектов решений, порядок обсуждения и принятия решений по вопросам, рассматриваемым на сессиях, порядок избрания должностных лиц Ялтинского городского совета Республики Крым, порядок формирования и полномочия постоянных комитетов, иных органов Ялтинского городского совета Республики Крым, права и обязанности депутатов Ялтинского городского совета Республики Крым, порядок и формы организации депутатского контроля, порядок взаимодействия Ялтинского городского совета Республики Крым с Администрацией города Ялта Республики Крым, муниципальными предприятиями и учреждениями, иные вопросы организации работы Ялтинского городского совета Республики Крым, связанные с осуществлением Ялтинским городским советом Республики Крым и депутатами своих полномочий, устанавливает Регламент Ялтинского городского совета Республики Крым в новой редакции, утверждённый решением 71 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31 августа 2018г. N 1 (т. 1 л.д. 203-226).

Частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка и утверждение генерального плана поселения, генерального плана городского округа регламентирована статьёй 24 Градостроительного кодекса.

Так, названной статьёй предусмотрено, что генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1).

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2).

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц (часть 3).

В соответствии с частью 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьёй 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно частям 10, 11 названной статьи заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.

Порядок организации и проведения общественных обсуждений и (или) публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, в том числе по проектам генеральных планов, определяет Положение об организации и проведении общественных обсуждений и (или) публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённое решением 68 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым 1 созыва от 21 июня 2018 г. N 9 (далее Положение).

Согласно подпункту 2.1.1 пункта 2.1 Положения обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях подлежат: проект генерального плана городского округа, проект о внесении изменений в генеральный план городского округа (далее - проект генерального плана, проект внесения изменений в генеральный план).