Решение Верховного Суда Республики Крым

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

РЕШЕНИЕ

от 17 мая 2021 года Дело N 2а-62/2021

Верховный Суд Республики Крым в составе:

судьи Верховного Суда Республики Крым - Кучеренко Н.В.,

при секретаре - Налисник Е.В.,

с участием прокурора - Ковалевской В.В.,

представителя административного истца - Кошенко А.Ф.,

представителя административного ответчика - Хуторенко Ж.Л.,

представителей заинтересованных лиц - Петриченко Ю.С., Коротышева В.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Садоводческого некоммерческого товарищества "Отдых" к Раздольненскому районному совету Республики Крым, заинтересованные лица Администрация Раздольненского района Республики Крым, Государственный комитет по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Совет министров Республики Крым, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым, Министерство сельского хозяйства Республики Крым о признании решения недействующим в части,

установил:

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 21 декабря 2018 года N 1223-1/18 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым.

22 марта 2021 года в Верховный Суд Республики Крым поступило административное дело по административному иску Садоводческого некоммерческого товарищества "Отдых" (далее - СНТ "Отдых"), в котором, с учётом последующих уточнений (т.3 л.д. 111-116), административный истец просил признать недействующим решение Раздольненского районного совета Республики Крым N 348-2/20 от 18 августа 2020 года "О рассмотрении протеста прокурора Раздольненского района Республики Крым от 17 августа 2020 года N 39-2019/Прдп149-20-120350020", которым удовлетворён протест прокурора на решение внеочередной сессии Раздольненского районного совета от 24 декабря 2019 года N 120-2/19 "О внесении изменений в решение 18 сессии Раздольненского районного совета I созыва от 21 декабря 2018 года N 1223-1/18 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым".

В обоснование административного иска указано, что между Администрацией Раздольненского района и Садоводческим обществом "Отдых" 26 декабря 2011 года был заключён договор аренды земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, сроком на 49 лет. На момент заключения договора земельному участку присвоен кадастровый номер N, что подтверждается пунктом 1 договора аренды. 29 декабря 2011 года договор аренды зарегистрирован. После вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации земельный участок поставлен на кадастровый учёт в ЕГРН с кадастровым номером N. Площадь земельного участка, находящегося в аренде у СНТ "Отдых" составляет 38,0114 кв.м., поскольку из общей площади 49 га, переданных ранее в аренду, часть членов СНТ "Отдых" приватизировали находящиеся в их пользовании земельные участки. Данный земельный участок отнесён к категории земли - сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - ведение садоводства (код 13.2). Земельный участок находится за границей населенного пункта. Решением 18 сессии 1 созыва от 21 декабря 2018 года N 1223-1/18 Раздольненского районного совета Республики Крым утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Славновского сельского поселения Раздольненского района Республика Крым (далее - ПЗЗ). Согласно указанных ПЗЗ, земельный участок, находящийся в аренде СНТ "Отдых", отнесён к зоне Cx 1 - зона сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах. Согласно статье 57 "Градостроительный регламент зоны сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах" определены виды разрешенного использования земельных участков, однако, включение земельного участка в указанную зону является необоснованным, поскольку, земельный участок не находится в границах населенного пункта, а также ему установлен вид разрешенного использования "ведение садоводства". В связи с этим, по обращению СНТ "Отдых" были проведены публичные слушания и внесены изменения в ПЗЗ путём дополнения Правил подпунктом "Сх 3 Зона ведения садоводства", аналогичной статьёй 58.1, и отнесения вышеуказанного земельного участка к этой зоне. На данное решение исполняющим обязанности прокурора Раздольненского района был внесён протест, который решением 6 сессии II созыва Раздольненского районного совета Республики Крым N 348-2/20 от 18.08.2020 удовлетворён с отменой решения Раздольненского районного совета от 24.12.2019 года N 120-2/19. Администрации Раздольненского района Республики Крым дано указание о приведении ПЗЗ в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации, о подготовке и направлении информации в Госкомрегистр о прекращении и отмене незаконных регистрационных действий по изменению вида разрешенного использования. В связи с чем, фактически действует решение Раздольненского районного совета от 21.12.2018 N 1223-1/18 в первоначальной редакции. Административный истец считает, что решение Раздольненского районного совета от 21.12.2018 N 1223-1/18 в части отнесения к зоне сельскохозяйственных угодий (Сх1) земельного участка с кадастровым номером N, является незаконным. Отнесение указанного земельного участка к зоне, в которой отсутствует вид разрешенного использования "ведение садоводства" нарушает права административного истца, так как отсутствует возможность использовать земельный участок согласно установленному виду разрешенного использования.

В ходе рассмотрения настоящего дела в Верховном Суде Республики Крым стороной административного истца уточнены ранее заявленные требования, а именно: что вышеуказанное решение административного ответчика оспаривается в части конкретных земельных участков, составляющих общую площадь в размере 38,0114 кв.м., фактически находящихся в пользовании административного истца, и в связи с уменьшением размера ранее первоначально поставленного на кадастровый учёт земельного участка N с образованием иных.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 01 апреля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Совет министров Республики Крым, Министерство сельского хозяйства Республики Крым.

В судебном заседании представитель административного истца Кошенко А.Ф. административный иск поддержала, просила удовлетворить.

Законный представитель административного ответчика Раздольненского районного совета Раздольненского района Республики Крым Хуторенко Ж.Л. административный иск не признала, считая его необоснованным.

Представители заинтересованных лиц Администрации Раздольненского района Республики Крым, Министерства сельского хозяйства Республики Крым по доверенностям Петриченко Ю.С., Коротышев В.Г. (соответственно) не считали административный иск подлежащим удовлетворению.

Выслушав объяснения представителя административного истца, представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Республики Крым Ковалевской В.В., считавшего, что административный иск удовлетворению не подлежит, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных исковых требований, исходя из следующего.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с положениями статей 34 и 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 1 статьи 5 Устава муниципального образования Раздольненский район Республики Крым, Раздольненский районный совет Республики Крым является представительным органом муниципального образования.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования, следовательно, дело подсудно Верховному Суду Республики Крым в качестве суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, является административный истец, как фактический землепользователь ряда земельных участков, расположенных в границах муниципального образования Славновского сельского поселения Раздольненского района Республика Крым.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Статьёй 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1).

Документы территориального планирования подразделяются на: документы территориального планирования Российской Федерации; документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации; документы территориального планирования муниципальных образований (часть 2).

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения (часть 3).

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11).

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципальных образований являются нормативными правовыми актами (документами территориального планирования и градостроительного зонирования), в них содержатся правовые нормы, рассчитанные на неоднократное применение в течение периода действия решений, которые направлены на урегулирование общественных отношений по устойчивому развитию территорий и обеспечению интересов граждан, организаций, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В данном административном деле административный истец оспаривает решение Раздольненского районного совета Республики Крым N 348-2/20 от 18 августа 2020 года "О рассмотрении протеста прокурора Раздольненского района Республики Крым от 17 августа 2020 года N 39-2019/Прдп149-20-120350020", которым удовлетворён протест прокурора на решение внеочередной сессии Раздольненского районного совета созыва от 24 декабря 2019 года N 120-2/19 "О внесении изменений в решение 18 сессии Раздольненского районного совета I созыва от 21 декабря 2018 года N 1223-1/18 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым".

Пунктом 2 оспариваемого решения отменено решение внеочередной сессии Раздольненского районного совета от 24 декабря 2019 года N 120-2/19 "О внесении изменений в решение 18 сессии Раздольненского районного совета I созыва от 21 декабря 2018 года N 1223-1/18 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым".

Поскольку само по себе оспариваемое решение хотя и не содержат напрямую правовые нормы, однако, отменяет нормативный правовой акт, которым ранее вносились изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым, возвращая прежнее правовое регулирование общественных отношений по устойчивому развитию указанной территории. В связи с чем, оспариваемое решение Раздольненского районного совета является нормативным правовым актом, учитывая также то обстоятельство, что нормативный правовой акт не может быть отменён ненормативным актом.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в газете Раздольненская районная газета "Авангард" 22 августа 2020 года, которая определена в качестве источника официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления и размещён на официальном сайте http://razdolnoe-rk.ru (т. 3 л.д 76-79, 80-89).

В соответствии с положениями частей 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что 26 декабря 2011 года между Раздольненской районной государственной администрацией Республики Крым и Садоводческим товариществом "Отдых" был заключён договор аренды земельного участка категории - земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 49,7175 га (т. 1 л.д. 30-34).

Объектом аренды, в соответствии с пунктом 2 Договора, указано о передаче в аренду земельного участка 49,7175 га - пашня.

В соответствии с информацией Единого государственного реестра юридических лиц, Садовое товарищество "Отдых" прошло перерегистрацию 24 декабря 2014 года как юридическое лицо СНТ "Отдых".

В связи с предоставлением членам СНТ "Отдых" Министерством имущественных и земельных отношений Республики Крым на протяжении 2015-2016 гг. ряда земельных участков бесплатно в собственность, у административного истца СНТ "Отдых", как он указывает, в фактическом землепользовании осталось земель общей площадью 380114 кв.м., составляющих земельные участки с кадастровыми номерами: N.

Относительно указанных земельных участков судом получены сведения из ЕГРН. Земельные участки находятся в собственности муниципального образования Раздольненский район Республики Крым ввиду передачи распоряжением Совета министров Республики Крым от 15.08.2018 N 893-р из собственности Республики Крым в муниципальную собственность Раздольненского района Актом приёма-передачи, утверждённым приказом Минимущества от 24.08.2018 N 1766, земельного участка первоначально в едином массиве без последующего разделения на вышеперечисленные.

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 04 октября 2018 года N 1142-1/18 утверждён Генеральный план Славновского сельского поселения Раздольненского района Республики Крым.

Согласно карты функциональных зон указанного Генерального плана, приведенные земельные участки в едином массиве территории ранее предоставленного СТ "Отдых" земельного участка общей площадью 49,7175 га отнесены к функциональной зоне "зона дачного хозяйства", что подтверждается фрагментом карты в увеличенном масштабе и цветном варианте, предоставленным Администрацией Раздольненского района Республики Крым, и сторонами не оспаривается.

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 21 декабря 2018 года N 1223-1/18 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым, согласно которым вышеперечисленные земельные участки отнесены к территориальной зоне Сх1 - зона сельскохозяйственных угодий в границах населенных пунктов.

В статье 57 данных Правил установлен градостроительный регламент такой зоны: основные виды разрешенного использования - растениеводство (код 1.1), пчеловодство (код 1.12), овощеводство (код 1.3), ведение огородничества (код 13.1); вспомогательные - хранение и переработка сельскохозяйственной продукции (код 1.15); размещение зданий, сооружений, используемых для производства, хранения, первичной и глубокой переработки сельскохозяйственной продукции; обеспечение сельскохозяйственного производства (код 1.18); размещение машинно-транспортных и ремонтных станций, ангаров и гаражей для сельскохозяйственной техники, амбаров, водонапорных башен, трансформаторных станций и иного технического оборудования, используемого для ведения сельского хозяйства; условно разрешенные - коммунальное обслуживание (код 3.1); размещение объектов капитального строительства в целях обеспечения населения и организаций коммунальными услугами, в частности: поставка воды, тепла, электричества, газа, предоставление услуг связи, отвод канализационных стоков, очистка и уборка объектов недвижимости (котельные, водозаборы, очистные сооружения, насосные станции, водопроводы, линии электропередачи, трансформаторные подстанции, газопроводы, линии связи, телефонные станции, канализация, стоянки, гаражи и мастерские для обслуживания уборочной и аварийной техники).

Решением Раздольненского районного совета от 24 декабря 2019 года N 120-2/19 в Правила землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым внесены изменения: в приложении к решению подпункт 5 пункта 1 статьи 46 Раздела III Правил землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым дополнен подпунктом следующего содержания: "Сх3 Зона ведения садоводства", Правила дополнены статьёй 58.1 "Градостроительный регламент зоны ведения садоводства (Сх 3)", с внесением изменений в графическую часть Правил путём отнесения к зоне Сх 3 земельного участка, площадью 497175 кв.м., в территорию которого также включены земельные участки административных истцов (т. 3 л.д. 62-71).

На данное решение Прокуратурой Раздольненского района Республики Крым принесен протест от 17 августа 2020 года N 39-2019/Прдп149-20-120350020 (т. 2 л.д. 46-49), в котором указано, что решение противоречит требованиям градостроительного и земельного законодательства, поскольку утверждение градостроительного регламента территориальной зоны "Зона ведения садоводства (Сх3)" для указанного в решении земельного участка привело к выводу из сельскохозяйственного оборота земель сельскохозяйственных угодий.

Решением Раздольненского районного совета от 18 августа 2020 года N 348-2/20 "О рассмотрении протеста прокурора Раздольнеснкого района Республики Крым от 17.08.2020 N 39-2019/Прдп149-20-1200350020" протест прокурора удовлетворён: решение внеочередной сессии Раздольненского районного совета от 24 декабря 2019 года N 120-2/19 "О внесении изменений в решение 18 сессии Раздольненского районного совета I созыва от 21 декабря 2018 года N 1223-1/18 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым" отменено (т. 2 л.д. 44-45).

Таким образом, территория первоначального земельного участка площадью 497175 кв.м., включая указанные административным истцом земельные участки в едином массиве, вновь отнесена к ранее определённой территориальной зоне сельскохозяйственных угодий.

Проверяя полномочия представительного органа местного самоуправления на принятие оспариваемого нормативного правового акта и процедуру его принятия, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 годаN 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Названное положение Федерального закона N 131-ФЗ являлось предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации, согласно правовой позиции которого, сформулированной в определении от 26 мая 2011 года N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.