Решение Верховного Суда Республики Крым

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

РЕШЕНИЕ

от 26 марта 2021 года Дело N 2а-53/2021

Верховный Суд Республики Крым в составе:

судьи Верховного Суда Республики Крым - Кучеренко Н.В.,

при секретаре - Дубровой А.А.,

с участием прокурора - Кушнеровой О.А.,

административного истца - Гавриловой Т.Д.,

представителя административного ответчика - Шейхислямовой С.Р.,

представителя заинтересованного лица - Кобяковой Л.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Гавриловой Татьяны Дмитриевны к Евпаторийскому городскому совету Республики Крым, заинтересованное лицо Администрация города Евпатории Республики Крым о признании недействующим в части решения Евпаторийского городского совета Республики Крым от 30 декабря 2015 года N 1-29/7 "О внесении изменений в Порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым, утверждённый решением Евпаторийского городского совета от 29 мая 2015 года N 1-20/9",

установил:

29 января 2021 года Гаврилова Т.Д. обратилась в Верховный Суд Республики Крым с административным иском к Евпаторийскому городскому совету Республики Крым, в котором первоначально просила признать недействующими с даты принятия положения решения Евпаторийского городского совета от 30 декабря 2015 N 1-29/7 "О внесении изменений в Порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым, утвержденный решением Евпаторийского городского совета от 29.05.2015г. N 1-20/9":

- абзац 2 пункта 1 решения в части слов "указанные жилые помещения не подлежат отчуждению, кроме случаев, установленных данным Порядком";

- пункт 2 решения, которым утверждён перечень категорий граждан, имеющих право на предоставление служебных жилых помещений из муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым;

- пункт 3 решения, которым администрации города Евпатории предписано осуществить мероприятия по включению жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определённому виду таких помещений и исключению жилого помещения из указанного фонда в соответствии с Порядком, организовать учет муниципального специализированного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец работает в должности юрисконсульта в Муниципальном казенном учреждении "Центр бухгалтерского обслуживания органов местного самоуправления муниципального образования городской округ Евпатории Республики Крым" с 19 сентября 2016 года по настоящее время. До принятия на работу в МКУ "ЦБО ОМС" с мая 2015 года административный истец работала в МКУ "Управление территориального планирования и градостроительства" и ДИЗО администрации города Евпатории Республики Крым. Поскольку административный истец приехала в город Евпатория из другого региона и на территории городского округа не имеет жилья, в 2018 году обратилась в Администрацию города Евпатории Республики Крым с заявлением о предоставлении служебного жилого помещения, руководствуясь Порядком предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым, утверждённым решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 29 мая 2015 года N 1-20/9. Постановлением Администрации города Евпатории Республики Крым N 763-п от 26 апреля 2019 года административному истцу предоставлено служебное жилое помещение специализированного жилого фонда на период трудовых отношений: однокомнатная квартира площадью 36 кв.м., по адресу: <адрес>. После чего, 06 мая 2019 года с административным истцом заключён договор найма служебного жилого помещения, указанное жилое помещение передано по акту приема-передачи. В дальнейшем, согласно заключению о результатах контрольного мероприятия, утверждённого распоряжением председателя Контрольно-счетного органа - Контрольно-счетной палаты городского округа Евпатория Республики Крым от 19 октября 2020 года N 01-23/37, вышеуказанное постановление Администрации города Евпатории Республики Крым о предоставлении административному истцу служебного жилого помещения принято в нарушение решения Евпаторийского городского совета Республики Крым от 30 декабря 2015 года N 1- 29/7, так как работники МКУ "ЦБО ОМС" не включены в утверждённый данным решением перечень категорий граждан, которым предоставляется служебные жилые помещения муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым. Пунктом 8 заключения Администрации города Евпатории рекомендовано отменить постановления о предоставлении служебных помещений лицам, не соответствующим категориям граждан, включенным в Перечень категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения из муниципального специализированного жилищного фонда. Обращаясь в суд, Гаврилова Т.Д. считает, что решение Евпаторийского городского совета Республики Крым от 30 декабря 2015 N 1-29/7 "О внесении изменений в Порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым, утвержденный решением Евпаторийского городского совета от 29.05.2015г. N 1-20/9" в оспариваемой части не соответствует действующему законодательству и нарушает её права и законные интересы. Так, указывает, что согласно положениям пункта 2.1 указанного Порядка по решению Евпаторийского городского совета от 29.05.2015 N 1-20/9, служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан, не обеспеченных жилыми помещениями на территории муниципального образования, в связи с характером их трудовых отношений: с органом местного самоуправления, с муниципальным унитарным предприятием, с муниципальным учреждением, в связи с избранием на выборные должности в органы местного самоуправления. Согласно преамбуле оспариваемого решения от 30.12.2015 N 1-29/7, оно принято в целях соблюдения прав и охраняемых законом интересов граждан, являющихся основными нанимателями (членами семьи основного нанимателя) служебных помещений, предоставленных до 21 марта 2014 года. В то же время, пунктом 1 решения Порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда дополнен разделом 8 "Заключительные положения", которым установлено, что данный Порядок не распространяется на правоотношения, возникшие до 21 марта 2014 года (п.1 раздела 8). Пунктом 2 оспариваемого решения утверждён перечень категорий граждан, имеющих право на предоставление служебных жилых помещений из муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым. Установленный перечень существенно отличается от перечня, предусмотренного пунктом 2.1 Порядка, утверждённого решением от 29.05.2015 N 1-20/9, в частности: исключает предоставление служебного жилья работникам всех муниципальных казенных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, не указанных в перечне, утверждённом оспариваемым решением. При этом, какие-либо изменения в пункт 2.1 Порядка, утверждённого решением N 1-20/9, не вносились. Таким образом, наличие двух действующих норм с противоречивым содержанием создаёт возможность их произвольного толкования и применения, а также несоответствие пункта 2 заявленной цели правового регулирования, свидетельствует о том, что решение в оспариваемой части не соответствует критерию формальной определенности нормативных актов. Кроме того, решение в оспариваемой части противоречит положениям статьи 7 Федерального закона N ФЗ-131 "Об общих принципах, организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", и нарушает право административного истца, предусмотренное статьями 99, 104 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 24 марта 2021 года принят отказ Гавриловой Т.Д. от административного иска в части заявленных исковых требований в пунктах 1 и 3 административного искового заявления: об оспаривании абзаца 2 пункта 1 и пункта 3 решения Евпаторийского городского совета от 30 декабря 2015 N 1-29/7 "О внесении изменений в Порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым, утвержденный решением Евпаторийского городского совета от 29.05.2015г. N 1-20/9", производство в данной части заявленных исковых требований по административному делу прекращено (т. 3 л.д. 24-26).

В судебном заседании административный истец - Гаврилова Т.Д. административный иск поддержала, просила удовлетворить.

Представитель административного ответчика по доверенности - Шейхислямова С.Р. возражала против удовлетворения административного иска, считая его необоснованным.

Представитель заинтересованного лица по доверенности - Кобякова Л.Б. считала административный иск подлежащим удовлетворению.

Выслушав объяснения административного истца, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Республики Крым Кушнеровой О.А., полагавшего, что административный иск удовлетворению не подлежит, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных исковых требований, исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, срок обращения в суд с настоящим административным иском не пропущен, поскольку оспариваемый акт является нормативным.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования указаны в пунктах 25, 28, 29, 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 1 Закона Республики Крым от 05 июня 2014 года N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым", муниципальное образование город Евпатория наделён статусом - городской округ Евпатория.

Из статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по вопросам совместного ведения, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с частью 1 статьи 130, частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа, относятся к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Исходя из положений частей 1, 2 статьи 51 Федерального закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Частью 7 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 4, 10 части 1 статьи 14 того же Кодекса, к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений отнесено определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 10 Устава муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым, утверждённого решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 07 ноября 2014 года N 1-4/14 (далее Устав), к вопросам местного значения городского округа Евпатория относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Частью 1 статьи 29 Устава предусмотрено, что Евпаторийский городской совет является представительным органом муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым.

В соответствии с пунктами 9, 31 части 2 статьи 40 Устава, к полномочиям Евпаторийского городского совета также относятся: принятие нормативных правовых актов, устанавливающих общеобязательные нормы, правила на территории городского округа Евпатория с целью решения органами местного самоуправления вопросов местного значения в соответствии с законодательством; определение порядка вынесения проектов нормативных правовых актов и других наиболее важных вопросов местного значения на народное обсуждение.

В силу пункта 2 части 1 статьи 45 Устава, председатель Евпаторийского городского совета, в пределах полномочий, определенных частью 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые городским советом.

По вопросам местного значения население городского округа непосредственно, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа принимают муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Республики Крым, принимаются муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами, законами Республики Крым. Муниципальные правовые акты, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории городского округа Евпатория (части 1, 2, 5 статьи 58 Устава).

Порядок принятия и вступления в силу правовых актов городского округа Евпатория регламентирован статьёй 60 Устава.

Согласно статье 61 Устава, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование городской округ Евпатория Республики Крым, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 4). При опубликовании (обнародовании) указываются реквизиты муниципального правового акта (часть 7).

Официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов осуществляется посредством размещения текста правового акта на официальном сайте органа местного самоуправления, а также путем опубликования информационного сообщения о нем в печатных средствах массовой информации, учрежденных органами местного самоуправления городского округа Евпатория, либо иных печатных средствах массовой информации, определяемых органами местного самоуправления городского округа Евпатория (часть 8).

Решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 29 мая 2015 года N 1-20/8 официальным сайтом Евпаторийского городского совета Республики Крым признан сайт http://my-evp.ru на официальном Портале Правительства Республики Крым.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.

В соответствии с пунктом 1 части 1 и части 2 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации, к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся в том числе служебные жилые помещения.

В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.

В силу статьи 93 Жилищного кодекса Российской Федерации, служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Согласно статье 104 Жилищного кодекса Российской Федерации, служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде жилого дома, отдельной квартиры. Категории граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения, устанавливаются: органом государственной власти Российской Федерации - в жилищном фонде Российской Федерации; органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации; органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде. Договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.

Пунктом 6 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского поселения относятся: обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Судом установлено, что решением Евпаторийского городского совета Республики Крым от 29 мая 2015 года N 1-20/9 утверждён Порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым (т. 1 л.д. 75-86).