Решение Верховного Суда Республики Крым

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

РЕШЕНИЕ

от 2 сентября 2021 года Дело N 2а-108/2021

Верховный Суд Республики Крым в составе:

судьи Верховного Суда Республики Крым Холодной Е.И.,

при секретаре Козлове В.С.,

с участием прокурора Алескерова Д.А.,

представителя Феодосийского городского совета Республики Крым - Крючковой Е.П.,

представителя Администрации города Феодосии Республики Крым - Казакова В.А.,

представителя Министерства сельского хозяйства Республики Крым - Коротышева В.Г.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сидоренко Алексея Алексеевича к Администрации города Феодосии Республики Крым, Феодосийскому городскому совету Республики Крым, заинтересованные лица на стороне административных ответчиков: Министерство сельского хозяйства Республики Крым; Министерство строительства и архитектуры Республики Крым, о признании недействующим решения 21 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 30 октября 2020 года N 200 "О внесении изменений и дополнений в решение 108 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31 октября 2018 года N 1078 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым",

установил:

решением 108 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31.10.2018 года N 1078 утверждён генеральный план муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым.

Решение от 31.10.2018 года N 1078 было опубликовано в газете "Победа" N 121 от 10 ноября 2018 года, а также на официальном сайте странице Феодосийского городского совета Республики Крым на офицциальном портале Правительства Республики Крым (https://feo.rk.gov.ru) 08 ноября 2018 года.

В вышеуказанное решение внесены изменения решением 21 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 30 октября 2020 года N 200 "О внесении изменений и дополнений в решение 108 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31.10.2018 года N 1078 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым" (далее Решение от 30 октября 2020 года N 200 - т.1 л.д.95).

Сидоренко А.А., через своего представителя Меркулова А.С., обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Администрации города Феодосии Республики Крым, Феодосийскому городскому совету Республики Крым, в котором просил признать недействующим решение 21 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 30 октября 2020 года N 200 "О внесении изменений и дополнений в решение 108 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31.10.2018 года N 1078 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым".

В обоснование доводов административного искового заявления указано, что административный истец является правообладателем земельного участка, площадью 7363 кв.м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, что подтверждается договором аренды N от ДД.ММ.ГГГГ, а также выпиской из ЕГРН о зарегистрированных правах на указанный земельный участок с видом разрешённого использования: коммунальное обслуживание, категория земель - земли населённых пунктов. Постановлением Администрации города Феодосии от 12.02.2021 года N 388 было отказано административному истцу в предоставлении в собственность путем выкупа без проведения торгов земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, (из-за несоответствия цели использования такого участка виду его разрешенного использования) в связи с принятием решения 25 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 2 созыва от 25.12.2020 года N 239 "О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утверждённые решением 121 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 29 марта 2019 года N 1171". Принятие решения от 25.12.2020 года N 239, которым, по мнению административный истца, изменена категория земель и вид разрешенного использования в зоне расположения арендованного истцом земельного участка, стало возможным в связи с принятием обжалуемого в данном административном иске Решения от 30 октября 2020 года N 200. Истец считает, что оба нормативно-правовых акта затрагивают и нарушают права и законные интересы административного истца. Вместе с тем, оспаривание решения Феодосийского городского совета Республики Крым от 25.12.2020 года N 239 затруднительно или невозможно без признания недействующим обжалуемого решения, как противоречащего ст.ст. 5.1, 9, 23, 25, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и решению 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31.10.2018 года N 1078 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым", что и стало основанием для обращения в суд с данным административным иском. Истец в иске также ссылается на нарушение процедуры принятия обжалуемого Решения от 30 октября 2020 года N 200, ссылаясь на то, что при подготовке и принятии обжалуемого решения не проводились общественные обсуждения или публичные слушания. На официальном сайте Администрации г. Феодосия опубликован действующий Генеральный план, при этом какие либо ограничения, (изменения, дополнения), якобы внесенные в него Феодосийским горсоветом РК в действующем Генеральном плане (как и в приложениях к нему, являющиеся неотъемлемой частью плана) не отражены.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 24.06.2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административных ответчиков привлечено Министерство сельского хозяйства Республики Крым.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 03.08.2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административных ответчиков привлечено Министерство строительства и архитектуры Республики Крым.

Представитель Феодосийского городского совета Республики Крым Крючкова Е.П. возражала против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях и дополнениях к возражениям (т. 1 л.д.86-91, т.2 л.д.195-198). Пояснила, что обжалуемым решением внесены изменения в карту разногласий к Генеральному плану муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, непосредственно в сам Генеральный план муниципального образования изменения не вносились. Оспариваемое решение было принято в порядке самоконтроля, так как при утверждении Генерального плана МО ГО Феодосия Республики Крым территория, на которой расположен земельный участок, находящийся в аренде у истца, относящийся к сельхозземлям, включен в границы населенных пунктов МО ГО Феодосия Республики Крым. В данном случае изменения в Генеральный план не вносились, а оспариваемым Решением от 30 октября 2020 года N 200 приостановлено действие Генерального плана на ограниченной территории.

Представитель Администрации города Феодосии Республики Крым просил отказать в удовлетворении административного иска по основаниям, указанным в письменных пояснениях (т.4 л.д.113-119). Пояснил, что оспариваемое решение было вынесено в порядке самоконтроля для устранения допущенных нарушений законодательства при принятии решения 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31.10.2018 года N 1078 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым". Оспариваемый правовой акт приостановил действие Генерального плана, в результате чего спорная территория отнесена к зоне Н-1 (неурегулированные вопросы по Генеральному плану) до внесения соответствующих изменений в Генеральный план) и не противоречит действующему законодательству.

Представитель Министерства сельского хозяйства Республики Крым Коротышев В.Г. возражал против удовлетворения исковых требований, указывая, что решение об отнесении спорного земельного участка к зоне с неурегулированными вопросами было наиболее быстрым способом внесения необходимых изменений, после выявления Министерством сельского хозяйства Республики Крым несоответствия между материалами обоснования и картографической частью, в связи с чем, у Министерства сельского хозяйства Республики Крым и Министерства строительства и архитектуры Республики Крым возникли вопросы по поводу внесения сельскохозяйственных земель в границы населенных пунктов. Пояснил, что утвержденная редакция Генерального плана МО ГО Феодосия РК Министерством сельского хозяйства Республики Крым не согласовывалась.

Иные лица в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте его проведения уведомлены надлежащим образом.

Суд с учётом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых неявившихся лиц.

Проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Алескерова Д.А., полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, административный истец обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением 27.05.2021 года. Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый акт является нормативным.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 названной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования указаны в пунктах 25, 28, 29, 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее Постановление N 50 от 25 декабря 2018 года).

В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 10 части 1 статьи 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" статусом городского округа наделено муниципальное образование город Феодосия - городской округ Феодосия.

Частью 11 названной статьи установлен перечень населённых пунктов, входящих в состав городского округа Феодосия: город Феодосия; поселок городского типа Коктебель; село Наниково; поселок городского типа Орджоникидзе; поселок городского типа Приморский; поселок городского типа Щебетовка; поселок городского типа Курортное; село Краснокаменка; село Береговое; село Степное; село Узловое; село Насыпное; село Ближнее; село Виноградное; село Подгорное; село Пионерское; село Солнечное; село Южное.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ, в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа.

Аналогичная норма закреплена в пункте 29 части 1 статьи 6 Устава муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, принятого решением Феодосийского городского совета Республики Крым от 17.11.2014 года N 65 (далее Устав).

Согласно части 1 статьи 23 Устава, Феодосийский городской совет Республики Крым является представительным органом муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Устава к полномочиям Феодосийского городского совета Республики Крым также относится, в том числе, внесение представления в органы государственной власти об установлении и изменении границ городского округа Феодосия и правового режима пригородной зоны, утверждение генерального плана развития городского округа Феодосия и правил землепользования и застройки, правил благоустройства (пункт 14).

Частью 3 статьи 42 Устава предусмотрено, что решения Феодосийского городского совета Республики Крым, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа Феодосия, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Городского совета, если иное не установлено Федеральным законом Российской Федерации N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно части 5 статьи 42 Устава, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также Конституции Республики Крым, законам, иным нормативным правовым актам Республики Крым (т.1 обр. стор. л.д.143).

В соответствии с частью 7 статьи 42 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (в редакции решения 86 сессии от 30.11.2017 года N 882) (т.1 обр. стор. л.д.143).

Аналогичное требование закреплено в части 4 статьи 45 Устава в редакции решения 125 сессии от 31.05.2019 года N 1196 (т.1 л.д.145).

Частью 1 статьи 44 Устава предусмотрено, что Феодосийский городской совет Республики Крым по вопросам своего ведения принимает решения - правовые акты нормативного и иного характера. Решения принимаются на заседании Феодосийского городского совета Республики Крым открытым, в том числе поименным или тайным голосованием (т.1 обр.стор.л.д.144).

Согласно части 4 статьи 45 Устава официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться (в редакции решения от 28.09.2018 года N 1056) (т.1 л.д.145).

Частью 8 статьи 45 Устава предусмотрено, что обнародование муниципального правового акта осуществляется путем размещения на официальном сайте органа местного самоуправления городской округ Феодосия, издавшего муниципальный правовой акт (т.1 л.д.145).

В соответствии с частью 9 статьи 45 Устава официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется посредством опубликования текста правового акта в печатных средствах массовой информации, учрежденных органами местного самоуправления городского округа Феодосия, либо иных печатных средствах массовой информации, определяемых органами местного самоуправления городского округа Феодосия.

Решением 20 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 20 апреля 2015 г. N 318 официальным сайтом Феодосийского городского совета Республики Крым признан сайт feo.rk.gov.ru на официальном Портале Правительства Республики Крым.

Порядок проведения первой сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва, порядок созыва очередной и внеочередной сессий Феодосийского городского совета Республики Крым, порядок подготовки и внесения на рассмотрение Феодосийского городского совета Республики Крым проектов решений, порядок обсуждения и принятия решений по вопросам, рассматриваемым на сессиях, порядок избрания должностных лиц Феодосийского городского совета Республики Крым, порядок формирования и полномочия постоянных комиссий, иных органов Феодосийского городского совета Республики Крым, права и обязанности депутатов Феодосийского городского совета Республики Крым и иные вопросы организации работы Феодосийского городского совета Республики Крым, связанные с осуществлением Феодосийским городским советом Республики Крым и депутатами Феодосийского городского совета Республики Крым своих полномочий, устанавливает Регламент Феодосийского городского совета Республики Крым, утверждённый решением 16 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым от 16.03.2015 года N 271.

Частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 4.2 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Частью 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Частью 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов. Формы графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.