Решение Верховного Суда Республики Крым от 23 сентября 2020 года №2а-61/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

РЕШЕНИЕ

от 23 сентября 2020 года Дело N 2а-61/2020
Верховный Суд Республики Крым в составе:
председательствующего судьи Кучеренко Н.В.,
при секретаре Дубровой А.А.,
с участием представителей административного истца Алескерова Д.А., Костюченко Р.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Республики Крым в защиту прав неопределённого круга лиц к Ялтинскому городскому совету Республики Крым о признании недействующими в части Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённых решением 8-ой сессии Ялтинского городского совета второго созыва от 26 декабря 2019 года N 6, заинтересованные лица Администрация города Ялты Республики Крым, глава Администрации города Ялты Республики Крым Имгрунт И.И.,
установил:
26 декабря 2019 года Ялтинским городским советом Республики Крым принято решение N 6, которым утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым. Текст документа 28 декабря 2019 года опубликован в газете "Ялтинские вести" N 58 (247) (т. 2 л.д. 110-126) и на сайте муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, входящем в структуру государственной информационной системы Республики Крым "Портал Правительства Республики Крым" 30 декабря 2019 года (https://yalta.rk.gov.ru/ru/document/show/14365) (т.2 л.д.109).
Заместитель прокурора Республики Крым, действуя в защиту прав неопределённого круга лиц, 29 мая 2020 года (согласно почтовому штемпелю об отправке корреспонденции на конверте - т.1 л.д. 28) обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным иском к Ялтинскому городскому совету Республики Крым о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацев 3, 4, 5 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённых решением 8-ой сессии Ялтинского городского совета второго созыва от 26 декабря 2019 года N 6.
Исковые требования мотивированы тем, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Так, абзац 3 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым противоречит требованиям пункта 1 статьи 2, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 части 1 статьи 39.33, части 1 статьи 39.36, статей 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктам 13, 14 части 2 статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ, пунктов 10, 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 6 части 1 статьи 2 Закона N 381-ФЗ, пункта 17 статьи 4, пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, статьи 2 Закона N 92-ЗРК, части 2 статьи 3 Закона N 574-ЗРК, абзаца 4 пункта 3 раздела 1 Порядка N 402, абзаца 6 пункта 1 раздела 2 Приказа N 129 Министерства промышленной политики Республики Крым от 26 декабря 2014 года.
Абзац 4 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым противоречит требованиям абзацев 42, 55 статьи 5, пунктов 1, 3 статьи 13.4 Закона N 89-ФЗ, пункта 2 статьи 12, пункту 1 статьи 22 Закона N 52-ФЗ, пункта 17 статьи 4, пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, пункта 3 Правил обращения с отходами, пунктов 2.12, 2.14 СанПиН 2.1.2.2645-10.
Абзац 5 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым противоречит требованиям статей 1, 24.7 Закона N 89-ФЗ, пункта 17 статьи 4, пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, пункту 5 Правил обращения с отходами.
Кроме того, наличие завышенных требований к собственникам НТО в виде уборки прилегающей территории, ежедневного вывоза отходов, заключения договоров на их вывоз с региональным оператором, для реализации их конституционного права на осуществление предпринимательской деятельности является коррупциогенном фактом, предусмотренным подпунктом "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.
Нарушение прав и законных интересов неопределённого круга лиц заключается в установлении Правилами благоустройства иного, чем предусмотрено федеральным законодательством, правового регулирования санитарного состояния мест размещения НТО и вывоза отходов, образующихся в ходе их деятельности, что создаёт неопределённость правового регулирования, которое не позволяет предпринимателю осознать условия, при которых его действия могут быть признаны противоправными, влекущими, в частности, наступление административной ответственности.
Определением Верховного Суда Республики Крым от 08 июля 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечена Администрация города Ялты Республики Крым (т.4 л.д. 13-17).
Определением Верховного Суда Республики Крым от 13 августа 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечён глава Администрации города Ялты Республики Крым Имгрунт Иван Иванович (т.4 л.д. 59-62).
В дальнейшем, определением Верховного Суда Республики Крым от 10 сентября 2020 года принято к рассмотрению уточнённое административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Крым с изменением ранее заявленных исковых требований, состоящих в уточнении оспаривания положения абзаца 4 вышеуказанного пункта Правил благоустройства именно в части периодичности очищения урн (баков) от отходов (т.4 л.д.133-134).
В судебном заседании представители административного истца - прокурор отдела прокуратуры Республики Крым Алескеров Д.А. и прокурор отдела прокуратуры Республики Крым Костюченко Р.С. административный иск поддержали в полном объёме, просили удовлетворить.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.
Суд, с учётом положений пункта 4 статьи 263 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых неявившихся лиц.
Выслушав представителей административного истца, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.
В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии с частью 2 названной статьи, прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики.
Согласно пункту 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, этого требует защита охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, настоящее административное исковое заявление подано в Верховный Суд Республики Крым заместителем прокурора Республики Крым в защиту неопределённого круга лиц в рамках предоставленных административному истцу полномочий.
В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.
В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы (часть 3 статьи 6 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).
Частью 1.2 статьи 17 названного Федерального закона предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.
В соответствии с пунктами 24 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа относятся: участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.
Согласно абзацу восемнадцатому части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
Правила благоустройства территории муниципального образования представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац 21 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).
В силу пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.
Перечень вопросов, которые могут регулироваться правилами благоустройства территории муниципальных образований, закреплён в части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.
Частью 3 статьи 45.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ определено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.
Статьёй 6 Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (решение Ялтинского городского совета Республики Крым от 22 сентября 2017 года N 1 "О принятии в новой редакции Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым"), определена структура органов местного самоуправления муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, которую составляют, в частности Ялтинский городской совет Республики Крым - представительный орган муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (т.2 л.д. 3-94).
Согласно статье 10 Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, к вопросам местного значения муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым относится, в частности, утверждение правил благоустройства территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений, земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (т.2 л.д. 3-94).
По проекту оспариваемых в части Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым назначались и проводились публичные слушания, получены соответствующие заключения, проект с необходимым пакетом документов направлялся для рассмотрения на заседании очередной сессии Ялтинского городского совета Республики Крым (т.1 л.д. 59-61, 67, 68, 70-71, 74, 75, 77, 78, 79-82, 91-120).
При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что при принятии 26 декабря 2019 года Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым Ялтинским городским советом Республики Крым соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия на принятие нормативного правового акта, его форму, процедуру принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу.
При этом, решение Ялтинского городского совета от 26 декабря 2019 года N 6 "Об утверждении Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" в указанной части административным истцом не оспаривается.
Исходя из взаимосвязи положений частей 8 и 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом разъяснений, изложенных в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50), для признания нормативного правового акта недействующим необходимо наличие совокупности двух юридически значимых обстоятельств: противоречие его положений нормам нормативно-правовых актов, обладающих большей юридической силой, и нарушение в результате его применения прав и законных интересов административного истца или наличие угрозы такого нарушения.
Как установлено материалами дела, нормы, закреплённые в разделе 3.12 оспариваемых в части Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым устанавливают общие требования к содержанию нестационарных объектов.
В то же время абзацами 3, 4, 5 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым установлены обязанности для юридических и физических лиц, являющихся собственниками нестационарных объектов, а именно:
- содержать территорию в радиусе 3-х метров в соответствии с требованиями, установленными настоящими Правилами (абзац 3);
- устанавливать урны (баки) возле нестационарных объектов, очищать урны (баки) от отходов в течение дня по мере необходимости, но не реже одного раза в сутки, окрашивать урны не реже одного раза в год (абзац 4);
- заключить договор на оказание услуг по обращению с отходами с региональным оператором (абзац 5).
Проверкой соответствия абзаца 3 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установлено следующее.
В соответствии со статьёй 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
В соответствии с положениями пункта 1 статьи 41 вышеуказанного Кодекса, лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, обладателей публичных сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьей 40 настоящего Кодекса, за исключением прав, установленных подпунктом 2 пункта 2 указанной статьи.
Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 указанного Кодекса, размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (подпункт 10); некапитальные строения, сооружения - строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений) (подпункт 10.2).
Из анализа приведенных правовых норм в их системном единстве с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" N 52-ФЗ от 30 марта 1999 года, регулирующим отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, статьями 37 - 39 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" следует, что федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в их собственности или владении. Возложение на собственников, владельцев, пользователей объектов недвижимости обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.
Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допуская установление органами местного самоуправления порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, не предусматривает возложение на них обязанностей по содержанию таких территорий помимо их воли.
Так, согласно пунктам 13, 14 части 2 статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ, Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.
Такой порядок предусмотрен Законом Республики Крым от 05 марта 2019 года N 574-ЗРК/2019 "О порядке определения правилами благоустройства территорий муниципальных образований в Республике Крым границ прилегающих территорий".
Границы прилегающей территории определяются в отношении территорий общего пользования, которые прилегают (то есть имеют общую границу) к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован (далее - земельный участок), в зависимости от расположения зданий, строений, сооружений, земельных участков в существующей застройке, вида их разрешенного использования и фактического назначения, их площади и протяженности указанной общей границы, установленной в соответствии с частью 3 настоящей статьи максимальной и минимальной площади прилегающей территории, а также иными требованиями настоящего Закона (часть 2 статьи 3 Закона Республики Крым от 05 марта 2019 года N 574-ЗРК/2019).
Пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что нестационарный торговый объект (НТО) - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
Согласно разделу 2 приказа Министерства промышленной политики Республики Крым от 26 декабря 2014 года N 129, нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение, в том числе: павильон - временное сооружение, имеющее торговый зал и помещение для хранения товарного запаса, рассчитанное на одно или несколько рабочих мест; киоск - временное сооружение, не имеющее торгового зала и помещений для хранения товаров, рассчитанное на одно рабочее место продавца, на площади которого хранится товарный запас; палатка - легко возводимая сборно-разборная конструкция, оснащенная прилавком, не имеющая торгового зала и помещений для хранения товаров, рассчитанная на одно или несколько рабочих мест продавца, на площади которой размещен товарный запас на один день; лоток - передвижной торговый объект, осуществляющий разносную торговлю, не имеющий торгового зала и помещений для хранения товаров, рассчитанный на одно рабочее место продавца, на площади которого размещен товарный запас на один день; торговый автомат - временное техническое сооружение или конструкция, предназначенные для продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) без участия продавца; места для реализации бахчевых культур - специально оборудованная временная конструкция, представляющая собой площадку для продажи бахчевых культур; елочный базар - специально оборудованная временная конструкция, огражденная территория, представляющая собой площадку для продажи натуральных елок, сосен, елочных гирлянд, новогодних игрушек и др.; летняя площадка (кафе) - специально оборудованное временное сооружение, в том числе при стационарном объекте торговли или общественного питания, представляющее собой площадку для размещения предприятия общественного питания для дополнительного обслуживания питанием и (или без) отдыха потребителей; передвижные сооружения (передвижные торговые объекты) - автомагазины (автолавки, автоприцепы), автокафе, изотермические емкости и цистерны, тележки, лотки, палатки, корзины и иные специальные приспособления и конструкции для осуществления розничной торговли.
Из системной связи указанных положений законодательства усматривается, что НТО не подпадают под характеристики зданий, строений, сооружений в понимании статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ, а их размещение осуществляется без образования и предоставления земельных участков.
Таким образом, возложение оспариваемым абзацем 3 пункта 3.12.11 приведенных Правил на всех собственников нестационарных торговых объектов обязанности содержать территорию в радиусе 3-х метров противоречит требованиям статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 части 1 статьи 39.33, части 1 статьи 39.36, статей 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 13, 14 части 2 статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ, пунктов 10, 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 6 части 1 статьи 2 Закона N 381-ФЗ, части 2 статьи 3 Закона N 574-ЗРК.
Исходя из буквального толкования, оспариваемая норма возлагает на юридические и физические лица, помимо их воли обязанность по содержанию объектов благоустройства на территориях, не находящихся в их собственности или владении, а также понуждает указанных лиц к выполнению комплекса мероприятий по содержанию территории, в связи с чем, права указанного неопределённого круга лиц нарушаются.
На основании изложенного, абзац 3 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённых решением 8-ой сессии Ялтинского городского совета второго созыва от 26 декабря 2019 года N 6, в той мере, в которой он предусматривает возложение обязанности на юридических и физических лиц, являющихся собственниками нестационарных объектов, содержать территорию в радиусе 3-х метров в соответствии с требованиями, установленными настоящими Правилами, подлежит признанию недействующим.
Проверкой соответствия абзацев 4, 5 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установлено следующее.
Право каждого на благоприятную окружающую среду предусмотрено статьёй 42 Конституции Российской Федерации.
В силу статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", отходы потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Сброс отходов на почву запрещается.
Статьёй 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.
В соответствии с абзацами 42 и 55 статьи 5 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами и правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156 утверждены Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Правила обращения с ТКО).
В соответствии с пунктом 3 Правил обращения с ТКО сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твёрдых коммунальных отходов осуществляется с учётом экологического законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Пунктом 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.
Места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации, указанным в пункте 1 настоящей статьи, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3 статьи 13.4 Закона N 89-ФЗ).
В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона N 52-ФЗ, при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.
Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона N 52-ФЗ, отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 05 декабря 2019 года N 20 утверждены санитарно-эпидемиологические правила и нормы СанПиН 2.1.7.3550-19 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий муниципальных образований".
В соответствии с пунктами 2.12, 2.14 СанПиН 2.1.7.3550-19 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий муниципальных образований", срок временного накопления несортированных ТКО определяется исходя из среднесуточной температуры наружного воздуха в течение 3-х суток: плюс 5 °C и выше - не более 1 суток; плюс 4 °C и ниже - не более 3 суток. В районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, на территориях Арктической зоны, а также в труднодоступных и малочисленных населенных пунктах главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации принимают решение об изменении срока временного накопления ТКО с учетом среднесуточной температуры наружного воздуха на основании санитарно-эпидемиологической оценки.
Вывоз КГО необходимо производить не реже 1 раза в 7 календарных дней. Транспортирование КГО от мест накопления к местам осуществления деятельности по обращению с отходами должно осуществляться специально оборудованными транспортными средствами на объекты, предназначенные для обработки, обезвреживания, утилизации, размещения отходов.
Пунктом 6.2 СанПиН 2.1.7.3550-19 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий муниципальных образований" предусмотрено, что на территориях торговых объектов должны быть установлены урны. Накопление ТКО должно осуществляться в мусоросборниках (контейнерах и бункерах). Определение необходимого числа урн и мусоросборников осуществляется хозяйствующим субъектом исходя из нормативов накопления ТКО.
Также в пункте 4.1 СанПиН 2.1.7.3550-19 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий муниципальных образований" указано, что в общественных местах должны быть установлены урны (расстояние между урнами определяется в зависимости от использования данных объектов и должно составлять не более 100 м). Удаление отходов из урн должно производиться не реже 1 раза в день.
Пунктами 4.1, 4.2, 4.3 СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населённых мест" предусмотрено, что очистка урн должна производиться систематически по мере их накопления.
За содержание урн в чистоте несут ответственность организации, предприятия и учреждения, осуществляющие уборку закреплённых за ними территорий.
Запрещается у киосков, палаток, павильонов мелкорозничной торговли и магазинов складировать тару и запасы товаров, а также использовать для складирования прилегающие к ним территории.
Учитывая изложенное, уровень температурного и влажностного режима в городе Ялта в Республике Крым, как южного региона Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что положения абзаца 4 пункта 3.12.11 оспариваемых Правил благоустройства в части установления периодичности очистки урн (в течение дня по мере необходимости, но не реже одного раза в сутки), не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Относительно абзаца 5 пункта 3.12.11 оспариваемых Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, который содержит обязанность юридических и физических лиц, являющихся собственниками НТО, заключения договора на оказание услуг по обращению с отходами с региональным оператором, установлено следующее.
В соответствии со статьёй 1 Закона N 89-ФЗ, твёрдые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.
Статья 24.7 Закона N 89-ФЗ регулирует отношения по заключению договора на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО. В соответствии с пунктом 4 данной статьи собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твёрдые коммунальные отходы и находятся места их накопления.
Согласно пункту 6 статьи 24.7 Закона N 89-ФЗ, юридические лица, в результате деятельности которых образуются твёрдые коммунальные отходы, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие твёрдые коммунальные отходы.
Согласно пункту 7 раздела 3 Постановления Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 года N 402 "Об утверждении Порядка размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым", владельцы НТО обязаны поддерживать надлежащее эксплуатационное состояние НТО и соответствующего технологического оборудования, которое используется вместе с НТО, следить за безопасностью НТО и исключать возможность причинения вреда.
В силу пункту 5 Правил обращения с отходами, договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами заключается между потребителем и региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твёрдые коммунальные отходы и находятся места (площадки) их накопления, в порядке, предусмотренном настоящими Правилами.
Договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утверждённым Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (пункт 5 статьи 24.7 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ).
Форма типового договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 "Об обращении с твёрдыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 N 641".
При этом, в соответствии с пунктом 3.19 раздела 3 постановления Совета министров Республики Крым от 13 ноября 2017 года N 591 "Об утверждении Порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Республики Крым" (в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 20 декабря 2019 года N 753), правообладатели объектов торговли, нестационарной торговой сети, бытового обслуживания и общественного питания обязаны иметь заключенный договор на оказание услуг по обращению с ТКО на соответствующих объектах и территориях.
Постановлением Совета министров Республики Крым от 18 сентября 2018 года N 449 утверждены нормы накопления твёрдых коммунальных отходов на территории Республики Крым. Приложением N 2 к данному постановлению утверждены нормы твёрдых коммунальных отходов для юридических лиц на территории Республики Крым по категориям объектов, в том числе прочих, являющихся НТО.
Таким образом, само по себе отсутствие в оспариваемой норме Правил указания на отнесение отходов (по договору с региональным оператором) к ТКО, при наличии предусмотренной обязанности для всех НТО иметь заключенный договор на оказание услуг по обращению с ТКО на соответствующих объектах и территориях, какой-либо правовой неопределённости не создаёт, и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, нарушений прав неопределённого круга лиц не влечёт.
Напротив, суд приходит к выводу, что положения абзацев 4, 5 пункта 3.12.11 оспариваемых Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым направлены на достижение разумного баланса частных и общественных интересов, а также на благоприятную среду обитания.
При указанных обстоятельствах, правовые основания для признания недействующими положений нормативного правового акта в оспариваемой части абзацев 4, 5 пункта 3.12.11 Правил - отсутствуют.
Доводы стороны административного истца о том, что в приведенной части нормативно-правовой акт влечёт правовую неопределённость в вопросе конкретных обязанностей участников правоотношений, являются несостоятельными, поскольку указанные положения Правил в их системном единстве в полной мере, ясно и однозначно определяют все обязанности указанных участников.
Таким образом, настоящий административный иск подлежит частичному удовлетворению судом.
Признавая подпункт 3 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, суд выходит из разъяснений абзаца 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
Кроме того, в соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом разъяснений пункта 44 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, подлежит разрешению вопрос об опубликовании сообщения о принятии настоящего решения.
Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Административный иск - удовлетворить частично.
Признать абзац 3 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённых решением 8-ой сессии Ялтинского городского совета второго созыва от 26 декабря 2019 года N 6, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В удовлетворении административного иска заместителя прокурора Республики Крым в защиту прав неопределённого круга лиц к Ялтинскому городскому совету Республики Крым о признании абзацев 4, 5 пункта 3.12.11 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённых решением 8-ой сессии Ялтинского городского совета второго созыва от 26 декабря 2019 года N 6, недействующими - отказать.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым в государственной информационной системе Республики Крым "Портал Правительства Республики Крым", на "Официальном интернет - портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) и в муниципальной газете "Ялтинские вести".
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции путём подачи апелляционной жалобы через Верховный Суд Республики Крым в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Республики Крым подпись Н.В. Кучеренко
Решение суда составлено в окончательной форме 07 октября 2020 года.
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка