Решение Верховного Суда Республики Крым от 13 августа 2020 года №2а-59/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

РЕШЕНИЕ

от 13 августа 2020 года Дело N 2а-59/2020
Верховный Суд Республики Крым в составе:
председательствующего судьи Кучеренко Н.В.,
при секретаре Могильной А.С.,
с участием представителя административного истца Куртбединовой Л.Х.,
представителя административного ответчика Бубнова М.Е.,
представителей заинтересованных лиц Пикиной Е.А., Барткив И.В., Шилиной С.М., Гинали О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Заместителя прокурора Республики Крым в интересах Российской Федерации и Республики Крым к Государственному Совету Республики Крым о признании нормативного правового акта недействующим в части, заинтересованные лица на стороне административного ответчика Министерство труда и социальной защиты Республики Крым, Министерство финансов Республики Крым,
установил:
Заместитель прокурора Республики Крым в интересах Российской Федерации и Республики Крым обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Государственному Совету Республики Крым о признании недействующей статьи 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020), противоречащей пункту 4 статьи 2.1, абзацу 2 пункта 1 и пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в той мере? в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", имеют лица, замещавшие государственные должности Республики Крым и не достигшие пенсионного возраста и не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности Республики Крым, а также полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование требований административный истец указал, что по результатам изучения прокуратурой Республики Крым Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020), установлено несоответствие отдельных его положений требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
Так, в соответствии со статьёй 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020), лица, замещавшие государственные должности Республики Крым на постоянной основе в Государственном Совете Республики Крым не менее пяти лет, лица, замещавшие иные государственные должности Республики Крым на постоянной основе не менее трёх лет, получавшие денежное содержание в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 года N 11-ЗРК "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Крым", освобождённые от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на установление ежемесячной доплаты к пенсии.
Вместе с тем в силу абзаца 2 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
В соответствии с пунктом 4 статьи 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2015 N 446-ФЗ), в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 настоящего Федерального закона.
Таким образом, статья 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020 противоречит указанным требованиям федерального законодательства.
Поскольку принесенный прокурором Республики Крым по вышеуказанным обстоятельствам от 21 января 2020 года протест отклонён постановлением Государственного Совета Республики Крым от 06 апреля 2020 года, заместителем прокурора Республики Крым обратился с настоящим административным иском в суд.
Определениями Верховного Суда Республики Крым от 30 июня 2020 года и 09 июля 2020 года к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены Министерство труда и социальной защиты Республики Крым и Министерство финансов Республики Крым соответственно.
В судебном заседании представитель административного истца - прокурор отдела прокуратуры Республики Крым Куртбединова Л.Х. административный иск поддержала в полном объёме, просила удовлетворить.
Представитель административного ответчика по доверенности Бубнов М.Е. административный иск не признал, считая его необоснованным, в связи с чем, не подлежащим удовлетворению.
Представители заинтересованного лица Министерства труда и социальной защиты Республики Крым по доверенностям Пикина Е.А., Барткив И.В. считали административный иск не подлежащим удовлетворению ввиду его необоснованности.
Представители Министерства финансов Республики Крым по доверенностям Шилина С.М., Гинали О.А. также считали административный иск не подлежащим удовлетворению ввиду его необоснованности.
Выслушав представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.
В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В соответствии с частью 2 названной статьи, прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики.
Согласно пункту 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, этого требует защита охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, настоящее административное исковое заявление подано в Верховный Суд Республики Крым заместителем прокурора Республики Крым в интересах Российской Федерации и Республики Крым в рамках предоставленных административному истцу полномочий.
В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.
В части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Как установлено судом и следует из материалов дела, реализуя право законодательной инициативы, Главой Республики Крым 07 ноября 2014 года на рассмотрение Государственного Совета Республики Крым внесён проект закона Республики Крым "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (т.1 л.д. 53-59).
Законопроект прошёл предусмотренную статьями 86-92 Регламента Государственного Совета Республики Крым процедуру предварительного рассмотрения и согласования с получением необходимых заключений, после чего постановлением от 10 декабря 2014 года N 304-1/14 Государственным Советом Республики Крым принят Закон Республики Крым "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" и направлен для его подписания Главе Республики Крым (т. 1 л.д. 70).
После подписания Главой Республики Крым - Закон Республики Крым N 40-ЗРК/2014 от 17 декабря 2014 года опубликован в Газете "Крымские известия" (N 251 от 23 декабря 2014 года), размещён в официальном периодическом печатном издании Государственного Совета Республики Крым - журнале "Ведомости Государственного Совета Республики Крым" 2014, N 6, часть 1, ст. 605.
Настоящий Закон, как было указано в статье 1 в первоначальной редакции, в соответствии с Законом Республики Крым от 29 мая 2014 года N 9-ЗРК "О государственных должностях Республики Крым" устанавливал основания возникновения и порядок реализации права лиц, замещавших государственные должности Республики Крым, на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - ежемесячная доплата к пенсии).
Статья 4 данного Закона в первоначальной редакции изложена следующим образом: лица, замещавшие государственные должности на постоянной основе не менее одного года, получавшие денежное содержание в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 года N 11-ЗРК "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Крым", освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на установление ежемесячной доплаты к пенсии.
31 октября 2016 года Комитетом Государственного Совета Республики Крым по вопросам государственного строительства и местного самоуправления внесён на рассмотрение Государственного Совета Республики Крым проект закона Республики Крым "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым", в том числе, в Закон Республики Крым N 40-ЗРК/2014 от 17 декабря 2014 года.
Законопроект прошёл предусмотренную Регламентом Государственного Совета Республики Крым процедуру предварительного рассмотрения и согласования с получением необходимых заключений.
По результатам рассмотрения указанного законопроекта Постановлением от 22 декабря 2016 года N 1351-1/16 Государственным Советом Республики Крым принят Закон Республики Крым "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым" и направлен для его подписания Главе Республики Крым (т.2 л.д. 20).
После подписания Главой Республики Крым - Закон Республики Крым N 339-ЗРК/2016 от 29 декабря 2016 года опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации" (http://publication.pravo.gov.ru) 03 января 2017 года, а также в газете "Крымские известия" от 19 января 2017 года N 8, в журнале "Ведомости Государственного Совета Республики Крым" от 09 марта 2017 года N 1.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона Республики Крым от 29 декабря 2016 года N 339-ЗРК/2016 "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым", статья 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" изложена в новой редакции: лица, замещавшие государственные должности на постоянной основе в Государственном Совете Республики Крым не менее пяти лет, лица, замещавшие иные государственные должности на постоянной основе не менее одного года, получавшие денежное содержание в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 года N 11-ЗРК "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Крым", освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на установление ежемесячной доплаты к пенсии".
В дальнейшем, реализуя право законодательной инициативы, Комитетом Государственного Совета Республики Крым по государственному строительству и местному самоуправлению внесён на рассмотрение Государственного Совета Республики Крым проект закона Республики Крым "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым в сфере пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности Республики Крым", в том числе, в Закон Республики Крым N 40-ЗРК/2014 от 17 декабря 2014 года.
Законопроект также прошёл предусмотренную Регламентом Государственного Совета Республики Крым процедуру предварительного рассмотрения и согласования с получением необходимых заключений.
Постановлением от 06 апреля 2020 года N 321-2/20 Государственный Совет Республики Крым принял Закон Республики Крым "О внесении изменений в некоторые законы Республики Крым в сфере пенсионного обеспечения лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" и направил его для подписания Главе Республики Крым (т. 1 л.д.148, 176 - 178).
После подписания Главой Республики Крым - Закон Республики Крым N 58-ЗРК/20120 от 07 апреля 2020 года обнародован на "официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 08 апреля 2020 года и опубликован в Газете "Крымские известия" (N 61 от 09 апреля 2020 года), размещён в официальном периодическом печатном издании Государственного Совета Республики Крым - журнале "Ведомости Государственного Совета Республики Крым" 2020, N 4, ст. 102.
Статья 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым", изложенная в новой редакции Законом Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020, имеет следующее содержание: лица, замещавшие государственные должности Республики Крым на постоянной основе в Государственном Совете Республики Крым не менее пяти лет, лица, замещавшие иные государственные должности Республики Крым на постоянной основе не менее трех лет, получавшие денежное содержание в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 года N 11-ЗРК "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Крым", освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на установление ежемесячной доплаты к пенсии.
Таким образом, при принятии Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым", а также законов, его изменяющих, соблюдены: полномочия на принятие соответствующих нормативных правовых актов, форма и вид, в которых административный ответчик вправе принимать нормативные правовые акты, процедура принятия оспариваемого в части нормативного правового акта.
Данные обстоятельства в административном исковом заявлении стороной истца не оспариваются.
Проверкой соответствия нормы статьи 4 указанного оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установлено следующее.
В соответствии с пунктами "а" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Из вышеназванных положений следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.
Конституция Российской Федерации, относя установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72), не определяет статус лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, который, прежде всего, подлежит закреплению федеральным законодателем и законодателями субъектов Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.
Федеральным конституционным законом от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральные конституционным законом (части 1 статьи 23).
Указанным Федеральным конституционным законом возможность установления особенностей регулирования отношений в сфере социального обеспечения и противодействия коррупции на территории Республики Крым нормативными правовыми актами Республики Крым не предусмотрена.
Таким образом, законом, определяющим систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации и закрепляющим отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, является Федеральный закон N 184-ФЗ, имеющий прямое действие на всей территории Российской Федерации, в том числе, в Республике Крым.
Следовательно, отношения по предоставлению социальных гарантий для лиц, замещавших государственные должности Республики Крым, регулируются в рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который определён статьёй 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, а в части установления размера этой выплаты на них распространяется действие бюджетного законодательства Российской Федерации, составляющего предмет ведения Российской Федерации.
Статьёй 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020 предусмотрены следующие условия установления ежемесячной доплаты к пенсии: лица, замещавшие государственные должности Республики Крым на постоянной основе в Государственном Совете Республики Крым не менее пяти лет, лица, замещавшие иные государственные должности Республики Крым на постоянной основе не менее трех лет, получавшие денежное содержание в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 года N 11-ЗРК "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Республики Крым", освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на установление ежемесячной доплаты к пенсии.
Согласно статье 5 указанного Закона, предусматривающей размер ежемесячной доплаты к пенсии, ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Республики Крым в Государственном Совете Республики Крым, при замещении ими указанных должностей от пяти до десяти лет устанавливается в размере 55 процентов, свыше десяти лет - 75 процентов их месячного денежного содержания по соответствующей государственной должности, но не более 6 размеров месячного должностного оклада, лицам, замещавшим иные государственные должности Республики Крым, при замещении ими указанных должностей от трех до пяти лет - в размере 55 процентов, свыше пяти лет - 75 процентов их месячного денежного содержания по соответствующей государственной должности, но не более 6 размеров месячного должностного оклада, за вычетом фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".
Из содержания статьи 4 данного закона Республики Крым следует, что лицам, замещавшим государственные должности на постоянной основе, устанавливается дополнительная социальная гарантия - право на получение ежемесячной доплаты к пенсии, в связи с прекращением ими полномочий (в том числе досрочно).
Вместе с тем, исходя из пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 настоящего Федерального закона.
Статья 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ дополнена пунктом 4 Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Таким образом, в статье 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ в целях урегулирования порядка и условий установления дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, на основе принципов справедливости, разумности и учёта финансовых возможностей субъекта Российской Федерации, предусмотрены условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нём дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 4).
При этом, федеральный законодатель конкретные публично-правовые обязательства на субъекты Российской Федерации по предоставлению названным выше лицам дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий не возложил.
Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности российской федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", закрепившим за лицами, замещавшими государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшие денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, освобожденными от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к пенсии, органам государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии за счёт собственных средств (пункт 10).
Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2018 года N 6-О указано, что Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дополнил статью 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ пунктом 4, предусматривающим условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нем дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 1 статьи 1).
Таким образом, ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, по своей правовой природе является дополнительным социальным обеспечением в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), которое реализуется в рамках пенсионных отношений и направлено на компенсацию утраченного заработка, а не частью пенсионного обеспечения, и условия его получения должны соответствовать федеральному законодательству. При этом права лиц, замещавших государственные должности субъектов Российской Федерации, на получение государственного пенсионного обеспечения на общих основаниях не нарушается.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, указал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счёт средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе гарантированное статьёй 39 Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 15 января 2008 года N 107-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 3 февраля 2010 года N 150-О-О, от 16 января 2018 года N 6-О и др.).
Обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 26 декабря 2002 года N 17-П, от 29 января 2004 года N 2-П и др.).
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что статья 4 Закона Республики Крым N 40-ЗРК противоречит пункту 4 статьи 2-1 Федерального закона N 184-ФЗ в части расширения перечня лиц, замещающих государственные должности и имеющих право на получение дополнительной социальной гарантии в виде доплаты к пенсии, а также отсутствия указания на конкретные основания, при которых на указанных лиц такая гарантия не распространяется.
Данная норма Закона Республики Крым стала противоречить федеральному законодательству с момента вступления в законную силу Федерального закона N 446-ФЗ - с 30 декабря 2015 года.
Однако, в предусмотренный вышеуказанный трёхмесячный срок в соответствие с федеральным законодательством административным ответчиком указанная норма Закона Республики Крым приведена не была.
Доводы административного ответчика и заинтересованных лиц об иной правовой природе предусмотренной оспариваемым Законом ежемесячной доплаты к пенсии основаны на неверном толковании норм материального права.
Так, к числу материально-финансовых гарантий лиц, занимающих государственные должности субъекта Российской Федерации, относятся в первую очередь ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и другие, предоставляемые в течение срока полномочий, что, исходя из природы занимаемой должности, характера профессиональной деятельности и в целях обеспечения независимости указанных лиц, не исключает возможность установления для них дополнительных гарантий, предоставление которых связано с прекращением, в том числе досрочным, полномочий.
Дополнительные гарантии, предоставление которых связано с прекращением, в том числе досрочным, полномочий, могут иметь как единовременный характер, так и носить форму ежемесячной выплаты. При этом право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с действующим законодательством, само по себе обусловлено моментом назначения страховой пенсии, что не относит данный вид социальной гарантии к иной группе гарантий, предоставляемых в течение срока полномочий. Статья 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020 напрямую определяет данную гарантию как связанную с освобождением от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий.
Ссылки административного ответчика на то, что конкретные основания, при которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, дополнительная социальная гарантия в виде доплаты к пенсии не распространяется перечислены в иной норме закона являются несостоятельными.
Так, согласно правовой позиции, неоднократно подтверждённой Конституционным Судом Российской Федерации, из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закрепленных в статьях 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2), 17 и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего немыслимо ее единообразное понимание и, следовательно, применение. Неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному выявлению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведут к юридическому произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод.
Механизм действия нормативного правового акта закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.
При выяснении при рассмотрении настоящего административного дела вопроса о нарушении прав лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, установлено следующее.
Формулировка нормы пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предполагая правовое регулирование предоставления дополнительных социальных и иных гарантий в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации об установлении данных гарантий, обусловлена наличием права, а не обязанности субъекта Российской Федерации на установление данного вида гарантий, при этом, не определяя действие указанной нормы закона во времени.
Учитывая, что в соответствии с Законом Республики Крым от 28 ноября 2019 года N 19-ЗРК/2019 "О бюджете Республики Крым на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" бюджет Республики Крым является высокодотационным, обязательства республики, в том числе социального характера, в значительной мере финансируется за счёт субвенций федерального бюджета, в связи с чем, установление в законодательстве республики для лиц, замещавших государственные должности Республики Крым, дополнительной гарантии в виде ежемесячной доплаты к пенсии по критериям, отличным от установленных федеральным законодательством, нарушает интересы как Российской Федерации, так и Республики Крым.
При этом, предоставление дополнительных мер социальной поддержки лицам, чьи полномочия по названным должностям были прекращены ранее наступления пенсионного возраста или до утраты трудоспособности, и не испытывающих каких-либо ограничений на занятие оплачиваемой деятельностью, вступает в противоречие с компенсационной природой соответствующих доплат к государственной или страховой пенсии, принципом социальной справедливости.
На основании изложенного, административный иск заместителя прокурора Республики Крым в интересах Российской Федерации и Республики Крым к Государственному Совету Республики Крым о признании нормативного правового акта недействующим в части - подлежит удовлетворению.
Признавая оспариваемую норму Закона недействующей со дня вступления решения суда в законную силу, суд выходит из разъяснений абзаца 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". Как пояснили в судебном заседании представители заинтересованных лиц, оспариваемая норма Закона применялась, на её основании уже были реализованы права граждан.
Кроме того, в соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом разъяснений пункта 44 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ, подлежит разрешению вопрос об опубликовании сообщения о принятии настоящего решения.
Руководствуясь статьями 175, 177, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Административный иск - удовлетворить.
Признать статью 4 Закона Республики Крым от 17 декабря 2014 года N 40-ЗРК/2014 "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Республики Крым" (в редакции Закона Республики Крым от 07 апреля 2020 года N 58-ЗРК/2020) противоречащей пункту 4 статьи 2.1, абзацу 2 пункта 1 и пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", имеют лица, замещавшие государственные должности Республики Крым и не достигшие пенсионного возраста и не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности Республики Крым, а также полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании Государственного Совета Республики Крым, размещению на официальном сайте исполнительных органов государственной власти Республики Крым в государственной информационной системе Республики Крым "Портал Правительства Республики Крым" и на "Официальном интернет - портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции путём подачи апелляционной жалобы через Верховный Суд Республики Крым в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Республики Крым подпись Н.В. Кучеренко
Решение суда составлено в окончательной форме 27 августа 2020 года.
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>
<данные изъяты>


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка