Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2021 года №13АП-18288/2021, А56-8418/2021

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 сентября 2021 года Дело N А56-8418/2021
Резолютивная часть постановления объявлена 03 августа 2021 года
Постановление изготовлено в полном объеме 26 сентября 2021 года
Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
в составе:
председательствующего Денисюк М.И.
судей Згурской М.Л., Зотеевой Л.В.
при ведении протокола судебного заседания: Новоселовой В.В.
при участии:
от заявителя: предст. Серова А.В. - доверенность от 26.02.2021
от заинтересованного лица: предст. Сапрыкина К.А. - доверенность от 12.01.2021
от третьего лица: не явился (извещен)
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18288/2021) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.04.2021 по делу N А56-8418/2021 (судья Ресовская Т.М.), принятое
по заявлению Администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области
третье лицо: Сельскохозяйственный производственный кооператив "Рябовский"
об оспаривании предупреждения от 01.12.2020 N Пд/05/05
установил:
Администрация муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее - Ленинградское УФАС, Управление) от 01.12.2020 N Пд/05/05 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьего лица привлечен сельскохозяйственный производственный кооператив "Рябовский" (далее - СПК "Рябовский").
Решением суда первой инстанции от 15.04.2021 заявленные Администрацией требования удовлетворены, предупреждение Ленинградского УФАС от 01.12.2020 N Пд/05/05 признано незаконным.
Не согласившись с вынесенным решением, Ленинградское УФАС направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда от 15.04.2021 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Администрацией требований. Податель жалобы ссылается на то, что оспариваемое предупреждение от 01.12.2020 N Пд/05/05 выдано антимонопольным органом в соответствии со статьей 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), поскольку в действиях Администрации установлены признаки нарушения антимонопольного законодательства. Податель жалобы полагает, что действия Администрации по изданию постановления от 12.12.2017 N 5396 и последующей реализации земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 не соответствуют нормам действующего законодательства, ссылаясь при этом на положения Земельного кодекса Российской Федерации, запрещающие передачу лесных участков из земель лесного фонда в собственность граждан до перевода лесного участка в составе земель лесного фонда в другую категорию земель в установленном порядке, а также запрещающие приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.
На основании определения заместителя председателя Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2021 в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) произведена замена состава суда, рассматривающего дело N А56-8418/2021, судья Протас Н.И. в связи с нахождением в очередном отпуске заменена на судью Згурскую М.Л.
В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе; представитель Администрации возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.
СПК "Рябовское" извещено надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов", в судебное заседание своих представителей не направило, что в силу статьей 156, 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена в апелляционном порядке.
Как установлено судом первой инстанции, в Ленинградское УФАС поступило заявление Общественного совета жителей пос. Озерки (вх. N 11422 от 04.09.2020), в котором содержались сведения о неправомерном, по мнению заявителей, использовании земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 из состава земель лесного фонда, находящегося в водоохранной зоне прибрежной полосы Финского залива.
По результатам рассмотрения указанного обращения, а также дополнительно представленных по запросам Управления документов и пояснений, Ленинградское УФАС усмотрело в действиях Администрации наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в совершении действий по выделению земельного участка из земель лесного фонда с последующей постановкой на кадастровый учет (номер 47:01:1314001:475) и передачей его в собственность третьим лицам без проведения конкурентных процедур, а также в бездействии Администрации по принятию мер по возврату муниципального имущества в казну, в связи с чем на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Управлением выдано Администрации предупреждение от 01.12.2020 N Пд/05/05 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства путем осуществления следующих мероприятий:
1) Принять решение в соответствии с нормами Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Закона о защите конкуренции, а также с учетом позиции, изложенной в настоящем предупреждении об отмене постановления Администрации от 12.12.2007 N 5396, на основании которого заключен договор аренды с СПК "Рябовский" в отношении земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475;
2) Осуществить действия по возврату в казну предоставленного земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475, в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации.
Не согласившись с предупреждением Ленинградского УФАС от 01.12.2020 N Пд/05/05, Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции удовлетворил заявленные Администрацией требования.
Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда первой инстанции от 15.04.2021 в связи со следующим.
Как указано в части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции, сферой применения данного Закона являются отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
В рамках регулирования данной сферы отношений статьей 39.1 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольных органов по вынесению предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).
Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона о Защите конкуренции).
При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.
Таким образом, из содержания части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции следует, что предупреждение выдается при наличии признаков нарушения именно антимонопольного законодательства.
В силу правовой позиции, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, предупреждение, которое выдается антимонопольным органом в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее лицо, которому выдано предупреждение, определенные обязанности.
Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.
Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Суд апелляционной инстанции отмечает, что исходя из вышеприведенных положений статей 3 и 39 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.
Следовательно, при разрешении спора о законности предупреждения арбитражный суд обязан проверить полноту и достаточность признаков, указывающих о возможном совершении хозяйствующим субъектом именно того нарушения, которое запрещено Законом о защите конкуренции. При этом суд не вправе полагаться на одно лишь утверждение антимонопольного органа о наличии оснований для вынесения предупреждения. На основании части 5 статьи 200 АПК РФ наличие признаков соответствующего нарушения подлежит доказыванию.
В рассматриваемом случае антимонопольный орган ссылался на наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в совершении действий по выделению земельного участка из земель лесного фонда с последующей постановкой на кадастровый учет (номер 47:01:1314001:475) и передачей его в собственность третьим лицам без проведения конкурентных процедур, а также в бездействии Администрации по принятию мер по возврату муниципального имущества в казну.
В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;
8) создание дискриминационных условий;
9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;
10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Как разъяснено в пункте 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона).
В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.
Таким образом, из приведенных нормативных положений следует, что не любой нормативный или индивидуальный акт органов государственной или муниципальной власти, принятый с нарушением действующего законодательства, может быть квалифицирован как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, а только такой акт (решение, действие), которое приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При выдаче предупреждения, содержащего властное требование о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган в соответствии с требованиями части 1 статьи 65 АПК РФ должен доказать, в чем состоят признаки не только недобросовестного (противоправного) поведения, но и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции.
При этом, как уже указывалось выше антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.
В рассматриваемом случае, как следует из текста предупреждения от 01.12.2020 N Пд/05/05, Управление фактически устанавливает в действиях Администрации нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации и Лесного кодекса Российской Федерации, делает выводы о том, что земельный участок с кадастровым номером 47:01:1314001:475 является лесным участком из состава земель лесного фонда и не может находиться в частной собственности, в связи с чем антимонопольный орган полагает неправомерными действия по выделению данного земельного участка из земель лесного фонда, постановке его на кадастровый учет и передаче в собственность третьим лицам.
Однако приведенные в оспариваемом предупреждении от 01.12.2020 N Пд/05/05 обстоятельства относительно выделения земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 из состава земель лесного фонда с последующей передачей его в частную собственность могут свидетельствовать только о наличии признаков нарушения лесного и земельного законодательства, а не нарушения антимонопольного законодательства. В оспариваемом предупреждении от 01.12.2020 N Пд/05/05 не содержится выводов о том, каким образом возможное нарушение требований законодательства при выделении из состава земель лесного фонда спорного земельного участка с его последующей передачей в частную собственность привело к нарушению (ограничению) конкуренции.
Законом о защите конкуренции, равно как Земельным кодексом Российской Федерации и Лесным кодексом Российской Федерации антимонопольные органы не наделены полномочиями на осуществление государственного земельного надзора (предметом которого в силу статьи 71 ЗК РФ является, в том числе соблюдение обязательных требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления деятельности по распоряжению объектами земельных отношений, находящимися в государственной или муниципальной собственности), а также полномочиями на осуществление федерального государственного лесного контроля (надзор) (предметом которого в силу статьи 96 ЛК РФ является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов и лесоразведения).
Таким образом, при вынесении оспариваемого предупреждения от 01.12.2020 N Пд/05/05, которым Администрации предписано не только отменить постановление от 12.12.2017 N 5396, но и осуществить действия по возврату земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 в казну, антимонопольный орган вышел за пределы полномочий, предусмотренных частью 1 статьи 3, частями 1 и 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, вторгшись в компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением земельного и лесного законодательства, не связанный с защитой конкуренции. Вопрос отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:01:1314001:475 к землям лесного фонда или сельскохозяйственным землям, равно как и вопросы правомерности (неправомерности) передачи данного земельного участка в частную собственность с нарушением требований земельного или лесного законодательства не относится к компетенции антимонопольного органа.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал незаконным предупреждение Ленинградского УФАС от 01.12.2020 N Пд/05/05.
Суд апелляционной инстанции отмечает, что изложенные в решении суда первой инстанции от 15.04.2021 выводы о том, что спорный земельный участок с кадастровым номером 47:01:1314001:475 отнесен (и ранее относился) к землям сельскохозяйственного назначения, никогда не входил в состав земель лесного фонда, не пересекал границы земель лесного фонда, не находился и не находится в собственности Российской Федерации являются преждевременными. Вопрос отнесения спорного земельного участка к землям лесного фонда, равно как и установление правомерности либо неправомерности его выделения и последующей передачи в частную собственность не подлежат рассмотрению и разрешению в рамках настоящего дела об оспаривании предупреждения Ленинградского УФАС от 01.12.2020 N Пд/05/05 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Вместе с тем указанные выводы не привели в целом к принятию неправильного решения, которым оспариваемое предупреждение Управления от 01.12.2020 N Пд/05/05 признано незаконным.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда первой инстанции от 15.04.2021.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15 апреля 2021 года по делу N А56-8418/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.
Председательствующий
М.И. Денисюк
Судьи
М.Л. Згурская
Л.В. Зотеева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка