Дата принятия: 14 октября 2022г.
Номер документа: А45-6469/2022
АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 14 октября 2022 года Дело N А45-6469/2022
Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Галкиной Н.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Межонновой Е.О., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению дачного некоммерческого товарищества "Солнечный", г. Бердск (ИНН 245012661213)
к Администрации города Бердска, г. Бердск (ИНН 5445113914)
о признании незаконным отказа
при участии в судебном заседании представителей:
заявителя - Пянзина О.В., доверенность от 20.09.2021, паспорт
заинтересованного лица (онлайн) - Ковтун О.А, доверенность от 01.06.2022, паспорт, диплом
установил: дачное некоммерческое товарищество "Солнечный" (далее - заявитель, ДНТ) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к администрации города Бердска (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании незаконным отказа во внесении изменений в карту градостроительного зонирования в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 54:32:010197:371, 54:32:010197:372; обязании администрации внести изменения в карту градостроительного зонирования и Правила землепользования и застройки муниципального образования города Бердска утвержденные решением Совета депутатов города Бердска от 17.09.2020 N 399 в части земельных участков ДНТ "Солнечный", расположенных по адресу: Новосибирска область, г. Бердск, примерно в 400 м по направлению на запад от ориентира здание кирпичного завода N 1, с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 54:32:010197:371, 54:32:010197:372, путем изменения территориальной зоны Р (Зона объектов отдыха (рекреация) на зону Ссх (Зона ведения садового хозяйства).
Требования заявителя мотивированы тем, что земельные участки, находящиеся в собственности членов ДНТ, для установления рекреационных зон у граждан не изымались, отказ во внесении изменений в карту градостроительного зонирования противоречит требованиям статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Отказ администрации нарушает права и законные интересы собственников земельных участков, препятствует их надлежащему использованию, устанавливает ограничения по эффективности эксплуатации участков.
Представитель заявителя в судебном заседании поддержала доводы заявления. Заинтересованное лицо в отзыве заявленные требования не признало, указав, что внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки города Бердска путем установления в отношении спорных земельных участков испрашиваемой территориальной зоны будет противоречить Генеральному плану города Бердска.
Представитель заинтересованного лица в судебном заседании поддержал доводы против удовлетворения заявленных требований.
Рассмотрев материалы дела, суд установил.
ДНТ создано гражданами 03.07.2014 для ведения садоводства и огородничества. Членами ДНТ являются 96 собственников земельных участков, расположенных в кадастровом квартале номер 54:32:010197, расположенном примерно в 400 м по направлению на запад от ориентира здание кирпичного завода N 1. Площадь территории составляет 11, 7760 га. Земельные участки относятся к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования - для организации крестьянского хозяйства. Данный вид разрешенного использования относится к зоне сельскохозяйственного использования (Ссх). Указанные земельные участки были предоставлены гражданам для организации крестьянского хозяйства, на основании постановления администрации города Бердска N 358 от 05.03.1993.
Постановлением администрации города Бердска от 02.08.2017 N 2134 разрешена разработка планировки территории ДНТ. Проект планировки территории ДНТ утвержден постановлением администрации города Бердска от 30.08.2017 N. 2407.
На заседании комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования города Бердска, которое состоялось 10.06.2022 рассмотрено обращение председателя ДНТ о возможности изменения территориального зонирования в отношении земельных участков, расположенных на территории ДНТ.
В отношении 89 земельных участков ДНТ "комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Бердска 10.06.2022 принято решение внести изменения в карту градостроительного зонирования путем изменения территориальной зоны Р (Зона объектов отдыха (рекреация) на зону Ссх (Зона ведения садового хозяйства), в установленном законом порядке. В отношении земельных участков с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 54:32:010197:371, 54:32:010197:372 принято решение отказать во внесении изменений в Карту градостроительного зонирования в связи с тем, что данное предложение противоречит документам территориального планирования (Генеральный план города Бердска), о чем заявитель уведомлен письмом администрации от 15.06.2022 N 2873-02/01-18.
Полагая, что данный отказ противоречит нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы ДНТ, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Изучив и проверив представленные доказательства, доводы заявителя и заинтересованного лица, суд пришел к следующим выводам.
Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений (часть 1 статьи 65 АПК РФ).
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ требование о признании недействительным ненормативного акта, незаконным решения и действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые ненормативный акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).
На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ).
Как следует из материалов дела в соответствии с картой функциональных зон в составе Генерального плана города Бердска, утвержденного решением Совета депутатов второго созыва муниципального образования города Бердска (седьмая сессия) от 21.07.2006 земельные участки с кадастровыми номерами 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 5:32:010197:371, 54:32:010197:372 отнесены к функциональной зоне ИТ-2.1 - зона улично - дорожной сети в связи с планировкой ул. М. Горького.
Действующий генеральный план города Бердска Новосибирской области утвержден решением Совета депутатов города Бердска четвертого созыва от 07.11.2019 N 323, его реализация предусмотрена до 2040 года.
Картой функциональных зон в составе Генерального плана города Бердска земельные участки с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 54:32:010197:371, 54:32:010197:372 отнесены к функциональной зоне - Зона транспортной инфраструктуры (планируется продолжение улиц Лунная и М.Горького).
Согласно выкопировки из Карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки города Бердска, данные участки расположены в Зоне уличной и дорожной сети.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Как указано в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Из пункта 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований.
При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
В силу положений статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и функциональное назначение.
Из приведенных выше норм ГрК РФ следует, что территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению, исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В соответствии с частью 9 статьи 31 ГрК РФ при подготовке проекта правил землепользования и застройки орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.
В силу части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации к земельным участкам общего пользования относятся участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, в том числе планируемой, отображение ее границ на картах генерального плана соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ.
Из изложенного следует, что положения правил землепользовании и застройки должны соответствовать положениям генерального плана муниципального образования.
Изменение территориального зонирования земельных участков в обход установленному функциональному зонированию приведет к несоответствию Правил землепользования и застройки Генеральному плану города Бердска.
Существующее территориальное зонирование установлено в соответствии с нормами действующего законодательства, и следовательно не может рассматриваться как нарушение (ограничение) прав и законных интересов заявителя.
Системное толкование положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.
Таким образом, внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки города Бердска путем установления в отношении указанных земельных участков ДНТ территориальной зоны Ссх (Зона ведения садового хозяйства) будет противоречить Генеральному плану города Бердска.
При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 06.11.2003 N 387-О, от 15.07.2010 N 931-О-О, от 25.02.2016 N 242-О).
Суд полагает, что согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).
При таких обстоятельствах, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
в удовлетворении заявленных требований отказать.
Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд, находящийся в городе Томске путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.
Решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, при условии, если оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы, путём подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.
Судья Н.С. Галкина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
