Решение Арбитражного суда Новосибирской области

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

РЕШЕНИЕ

от 18 января 2023 года Дело N А45-32087/2022

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Галкиной Н.С., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ге О.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Академия комфорта" (ИНН 5408027368)

к департаменту имущества и земельных отношений Новосибирской области (ИНН 5406214965)

о признании незаконным решения

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Министерство строительства Новосибирской области (ИНН 5406636117)

при участии в судебном заседании представителей

заявителя: Корниенко В.В., доверенность 31.10.2022, паспорт, диплом, Кудашева С.В., доверенность от 25.10.2022, паспорт, диплом

заинтересованного лица: Тимошенко И.В., доверенность от 28.09.2022, паспорт, диплом

третьего лица - Сухомлинова Н.В., доверенность от 09.01.2023, паспорт, диплом

установил: федеральное государственное бюджетное учреждение "Академия комфорта" (далее - заявитель, учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту имущества и земельных отношений Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, департамент) о признании незаконным отказа департамента в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35 в постоянное (бессрочное) пользование учреждению, оформленного уведомлением о результате оказания услуги от 11.10.2022 N 17034-09/38;

об обязании департамента предоставить в постоянное (бессрочное) пользование учреждения земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора Министерство строительства Новосибирской области (далее - третье лицо, министерство).

Требования заявителя мотивированы тем, что отказывая заявителю в предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35, департамент сослался на несоответствие цели использования земельного участка назначению функциональных зон согласно генеральному плану Барышевского поселения Новосибирского района Новосибирской области. При этом в решении департамента от 11.10.2022 в нарушение административного регламента отсутствует указание на какое-либо из оснований для отказа, предусмотренное статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации. Несоответствие цели использования земельного участка назначению функциональных зон согласно генеральному плану поселения не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в соответствии со статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации. Между тем, заявитель в качестве цели использования испрашиваемого земельного участка указал - для размещения полигона твердых бытовых отходов, что соответствует категории земель и виду разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35. Таким образом, уведомление от 11.10.2022 N 17034-09/38 не соответствует положениям статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, а также пунктам 31, 72 административного регламента.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали доводы заявления.

Департамент в отзыве и дополнении к отзыву заявленные требования не признал, указав, что согласно карте функционального зонирования генерального плана Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утверждённого приказом министерства строительства Новосибирской области от 12.07.2019 N 394 земельный участок расположен в границах функциональных зоны - зона сельскохозяйственного использования и зона транспортной инфраструктуры. Из содержания статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что полигон твердых бытовых отходов может быть размещен в границах территориальной зоны специального назначения, при этом использование земель для данной цели в границах зон сельскохозяйственного использования и транспортной инфраструктуры не допускается. С учетом принципа первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки и обязательности учета документов территориального планирования, принимая во внимание, что функциональные зоны, в границах которых в настоящее время расположен земельный участок не предусматривают размещение полигона ТКО, предоставление земельного участка, расположенного в функциональных зонах транспортной инфраструктуры и сельскохозяйственного использования для размещения полигона ТКО будет противоречить вышеперечисленным положениям законодательства. В связи с чем, полагает, что оспариваемое решение департамента соответствует положениям земельного и градостроительного законодательства, не нарушает прав и законных интересов учреждения. Кроме того, департамент в дополнении к отзыву отметил, что между генеральным планом и градостроительным зонированием территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области имеются противоречия и в целях устранения названых противоречий, департаментом в Министерство строительства Новосибирской области направлено соответствующее письмо (N 6957-09/38-Вн), которое в настоящее время находится на рассмотрении в министерстве, при этом рассмотрение вопроса о предоставлении испрашиваемого земельного участка департамент полагает возможным в случае устранения противоречий в документах территориального планирования и территориального зонирования муниципального образования.

Министерство представило пояснения, согласно которым, испрашиваемый земельный участок находится в зоне сельскохозяйственного использования. В настоящее время ведется работа по внесению изменений в генеральный план муниципального образования.

В судебном заседании представитель министерства поддержал позицию департамента.

Рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил.

В 1985 году на территории Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области по распоряжению Президиума СО РАН на земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:35 организован полигон твердых бытовых отходов (далее - полигон).

В соответствии с постановлением Президиума РАН от 26.03.2002 N 89 в целях обеспечения надлежащей эксплуатации объектов жилищного и коммунального назначения СО РАН создано государственное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство Новосибирского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук" (ГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН") - правопредшественник ФГБУ "Академия комфорта". В связи с чем, в ведение предприятия был передан, в том числе, полигон бытовых отходов.

Постановлением муниципального образования Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 17.07.2003 N 199 принято решение о предоставлении ГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" в аренду из земель промышленности, транспорта связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного специального назначения земельного участка общей площадью 45600 кв.м с кадастровым номером 54:19:164601:5 для расширения полигона твердых бытовых отходов.

Постановлением муниципального образования Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области от 12.12.2005 N 524 разрешено строительство полигона твердых бытовых отходов на указанном участке.

20.03.2007 заключен договор N 3 аренды находящегося в федеральной собственности земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:5.

В соответствии с постановлением Президиума РАН от 09.03.2010 N 48 ГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" переименовано в ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН".

В 2011 году вторая очередь полигона, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:5, введена в эксплуатацию. 01.04.2013 полигон закреплен на праве хозяйственного ведения за ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН". В свою очередь, ранее занятый под полигон земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35 (первая очередь полигона) в 2015 году был рекультивирован. При этом хозяйственная зона действующего полигона осталась на указанном земельном участке.

В соответствии с Федеральным законом от 27.09.2013 N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2013 N 2591-р ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" передано в ведение Федерального агентства научных организаций и согласно приказу ФАНО России от 24.06.2014 N 344 ФГУП "ЖКХ ННЦ СО РАН" переименовано в ФГУП "ЖКХ ННЦ".

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.05.2018 N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.2018 N 1293-р ФГУП "ЖКХ ННЦ" передано в ведение Министерства науки и высшего образования Российской Федерации.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 N 3249-р ФГУП "ЖКХ ННЦ" реорганизовано в форме преобразования в ФГБУ "ЖКУ ННЦ". Реорганизация завершена 22.06.2020.

04.05.2021 за ФГБУ "ЖКУ ННЦ" оформлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 54:19:164601:5, на расположенное на указанном земельном участке сооружение "полигон твердых бытовых отходов" с кадастровым номером 54:19:164601:326 оформлено право оперативного управления ФГБУ "ЖКУ ННЦ".

Согласно приказу Минобрнауки России от 26.09.2022 N 923 ФГБУ "ЖКУ ННЦ" переименовано в ФГБУ "Академия комфорта".

В настоящее время учреждению принадлежит на праве оперативного управления сооружение "полигон твердых бытовых отходов" с кадастровым номером 54:19:164601:326, расположенное на земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:5.

Смежным по отношению к указанному земельному участку является земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35, на котором ранее располагалась первая очередь полигона ТБО и на котором в настоящее время расположена хозяйственная зона действующего полигона: сторожевое помещение, летняя стоянка бульдозера.

Для выполнения работ по содержанию полигона, в том числе противопожарных мероприятий, необходим доступ к рабочим картам полигона со всех сторон, для чего по периметру полигона была организована технологическая дорога. Указанная дорога располагается, в том числе, на смежном земельном участке с кадастровым номером 54:19:164601:35.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35 относится к категории земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения с установленным видом разрешенного использования: для полигона твердых бытовых отходов. Государственная собственность на указанный участок не разграничена.

В целях расширения границ полигона, узаконивания фактического использования смежного земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35, с учетом вида разрешенного использования правопредшественник заявителя - ФГУП "ЖКХ ННЦ" обратился за предоставлением указанного земельного участка в аренду.

ФГУП "ЖКХ ННЦ" в 2020 году за свой счет выполнило кадастровые работы, необходимые для уточнения границ испрашиваемого земельного участка в целях его постановки на кадастровый учет. В дальнейшем уже правопреемник ФГБУ "ЖКУ ННЦ" продолжил начатую работу по уточнению и согласованию границ земельного участка департаментом уже в целях предоставления данного земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование в качестве бюджетного учреждения. Заявитель каждый раз последовательно указывал, что проводит работы с целью дальнейшего оформления прав на земельный участок с кадастровым номером 54:19:164601:35.

Департамент письмом от 02.10.2020 N 15264-07/38 согласовал границы спорного земельного участка.

Учреждение 28.09.2022 обратилось в департамент с заявлением о предоставлении в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка с кадастровым номером 54:19:164601:35 на основании подпункта 2 пункта 2 статьи 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации. 18.10.2022 учреждением получено уведомление об отказе в предоставлении земельного участка от 11.10.2022 N 17034-09/38.

Указывая на незаконность данного отказа, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Изучив и проверив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

При исследовании обстоятельств настоящего спора судом установлено, что учреждение обратилось в департамент с заявлением о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование для целей размещения полигона ТБО. При принятии оспариваемого отказа департамент исходил из того, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах функциональных зон - зона сельскохозяйственного использования и зона транспортной инфраструктуры и цель испрашиваемого земельного участка не соответствует назначению функциональных зон, в границах которых он расположен.

В силу части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании:

1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;

2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ определено, что земли делятся по целевому назначению на категории, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков в силу абзаца 2 пункта 2 статьи 85 ЗК РФ устанавливается правилами землепользования и застройки.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

В статье 9 ГрК РФ указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы муниципальных образований являются документами долгосрочного территориального планирования, и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ). Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Так, согласно карте функционального зонирования генерального плана Барышевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утверждённого приказом министерства строительства Новосибирской области от 12.07.2019 N 394 земельный участок расположен в границах функциональных зон - зона сельскохозяйственного использования и зона транспортной инфраструктуры.

Из содержания статьи 85 ЗК РФ, статьи 35 ГрК РФ следует, что полигон твердых бытовых отходов может быть размещен в границах территориальной зоны специального назначения, при этом использование земель для данной цели в границах зон сельскохозяйственного использования и транспортной инфраструктуры не допускается.

С учетом принципа первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки и обязательности учета документов территориального планирования, принимая во внимание, что функциональные зоны, в границах которых в настоящее время расположен земельный участок, не предусматривают размещение полигона ТКО, предоставление земельного участка, расположенного в функциональных зонах транспортной инфраструктуры и сельскохозяйственного использования для размещения полигона ТКО будет противоречить вышеперечисленным положениям законодательства.