Дата принятия: 22 декабря 2022г.
Номер документа: А45-23812/2022
АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 22 декабря 2022 года Дело N А45-23812/2022
Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Галкиной Н.С., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ге О.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Союз" (ИНН 5402554872)
к мэрии города Новосибирска
мэру города Новосибирска Локотю А. Е.
о признании недействительным постановления
третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Правительство Новосибирской области
при участии в судебном заседании представителей
заявителя - Воронина У.А., доверенность от 05.10.2022, паспорт, диплом
заинтересованных лиц - Надеин А.Ю., доверенности от 24.12.2021, служебное удостоверение, диплом
третьего лица - Попова С.Н., доверенности от 03.08.2021, служебное удостоверение, диплом
установил: общество с ограниченной ответственностью "Союз" (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к мэрии города Новосибирска (далее - заинтересованное лицо 1, мэрия) и мэру города Новосибирска Локотю А. Е. (далее - заинтересованное лицо 2, мэр) о признании недействительным постановления мэрии от 25.07.2022 N 2511 "Об отклонении предложения о внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О правилах землепользования и застройки города Новосибирска"; об обязании мэра в течение двадцати пяти дней со дня вступления в законную в силу решения суда принять решение о подготовке проекта о внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О правилах землепользования и застройки города Новосибирска" на основании предложения заявителя от 24.05.2022 N 24/05-1 в соответствии с решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска" в редакции от 26.06.2008 N 1020.
Определением суда от 19.10.2022 к участи в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено правительство Новосибирской области (далее - правительство).
Требования общества мотивированы следующим. На момент обращения общества с предложением (24.05.2022), в законную силу вступило решение Новосибирского областного суда от 22.10.2021 по делу N 3а-75/2021, которым признано незаконным отнесение земельных участков с кадастровыми номерами 54:35:031855:522, 54:35:031855:523, 54:35:031855:489 к функциональной зоне - зона рекреационного назначения. Суд определил, что в отношении установления функциональных зон земельных участков общества будет действовать решение Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска" (в ред. от 26.06.2008 N 1020), согласно которому земельные участки с кадастровыми номерами 54:35:031855:522, 54:35:031855:523 относятся к функциональной зоне территорий рекреационных сооружений, земельный участок с кадастровым номером 54:35:031855:489 - к жилой и деловой функциональной зоне. При этом суд установил, что зона территорий рекреационных сооружений (ЗТРС) не тождественна зоне рекреационного назначения, ни один нормативный правовой акт не раскрывает правовой режим ЗТРС и для участков, находящихся в ЗТРС, отсутствуют какие-либо запреты по строительной деятельности. Кроме того, на момент обращения общества с предложением от 24.05.2022 решением Новосибирского областного суда от 05.04.2022 по делу N 3а-12/2022 также признаны незаконными внесенные решением Совета депутатов города Новосибирска от 30.06.2021 изменения в Правила землепользования и застройки города Новосибирска в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 54:35:031855:523, 54:35:031855:522 к территориальной зоне Р-3 (зона отдыха и оздоровления). Соответственно, земельные участки с кадастровыми номерами 54:35:031855:523, 54:35:031855:522 вернулись в зону застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального, образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является также основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Действующая на момент обращения заявителя с предложением и на момент принятия оспариваемого постановления документация по планировке территории не противоречила установлению территориальной зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3) и подзоны специализированной среднеэтажной общественной застройки (ОД-4.2). 01.06.2021 обществом получены градостроительные планы, согласно которым земельные участки с кадастровыми номерами 54:35:031855:523, 54:35:031855:522 находятся в территориальной зоне Ж-3. Также общество указало на необоснованность ссылки мэрии на несоответствии предложения общества постановлению правительства Новосибирской области от 16.08.2021 N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области", так как вопрос о включении участков общества в итоговые границы является открытым, положение об ООПТ с итоговыми границами лесного парка не согласовано с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, иными отраслевыми органами, земельные участки общества не соответствуют по своему значению и характеристикам ООПТ. Также общество указало на нарушение мэрией процедуры принятия оспариваемого постановления, в частности общество указало на нарушение срока принятия соответствующего решения. При этом общество полагает, что его предложение должно было быть рассмотрено положительно, поскольку испрашиваемое территориальное зонирование как на момент подачи обращения от 24.05.2022, так и на дату подготовки заключения (30.05.2022) и истечения срока его рассмотрения (24.06.2022), соответствовало территориальному планированию, допускающему строительство объектов жилого, социального и коммунального назначения.
Представитель общества в судебном заседании поддержал заявленные требования.
Мэрия в отзыве заявленные требования не признала. Указала, что предложения общества были предварительно рассмотрены комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска. Комиссия подготовила заключение от 30.05.2022 N 240, в соответствии с которым рекомендовала отклонить предложение в связи с несоответствием планируемому развитию функциональных зон, определенному Генеральным планом города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824, сложившейся планировке и существующему землепользованию, постановлению Правительства Новосибирской области от 16.08.2021 N 321- п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор Новосибирской области". Заключение комиссии послужило основанием для вынесения оспариваемого постановления. Полагает, что в рассматриваемом случае несоблюдение установленного порядка принятия постановления не может служить основанием для вывода о его незаконности, допущенные нарушения не являются существенными для заявителя и не влияют на исход дела. Нарушения порядка, носящие формальный характер, по общему правилу, не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными. Также в отзыве мэрия поддержала вывод о несоответствии предложения общества планируемому развитию функциональных зон, определенному Генеральным планом города Новосибирска, сложившейся планировке и существующему землепользованию и отметила установленный законодателем приоритет публичного экологического интереса перед частным экономическим интересом. В отношении земельного участка с кадастровым номером 54:35:031855:489 указала, что предоставление данного земельного участка обществу в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для строительства базы отдыха с гостиницей, фитнес - центром, детским спортивным клубом, объектом общественного питания, медицинским пунктом, аптекой, трансформаторными подстанциями по адресу: Заельцовский Бор 1-й Жилой поселок в Заельцовском районе. Поскольку земельный участок предоставлен истцу для определенных целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешенного использования на вид, позволяющий строительство "многоквартирных домов" без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо.
Представитель заинтересованных лиц в судебном заседании поддержал доводы против заявленных требований.
Правительство в отзыве также возражало против удовлетворения заявленных требований, при этом указало следующее. Земельные участки с кадастровыми номерами 54:35:031855:522, 54:35:031855:523 относились к функциональной зоне рекреационных сооружений, никогда не выделялись публичным образованием для целей строительства, а были приобретены обществом по договору купли-продажи. Установление для земельного участка правового режима, не соответствующего планам собственника, не является нарушением его прав. Земельный участок с кадастровым номером 54:35:031855:489 предоставлен обществу в аренду для строительства базы отдыха, подача заявления в комиссию не порождает безусловной обязанности для органа местного самоуправления вносить изменения в ПЗЗ. Также правительство указало на обоснованность того, что при принятии решения мэрия учла значение территории лесного парка "Заельцовский бор", в границах которой находятся земельные участки общества, именно как уникального природного объекта, представляющего особенную ценность для Новосибирской области. Полагает, что доводы заявителя о том, что оспариваемое постановление направлено на преодоление судебных актов по делу N 3а-75/2021 и по делу N 3а-12/2022, не обоснованы, так как указанными судебными актами установлены формальные нарушения процедуры принятия документов территориального планирования, никаких выводов относительно функциональных и территориальных зон, которые могут быть или должны быть установлены для данной территории, суд не делал. Также правительство поддержало довод мэрии о том, что пропуск установленного срока для рассмотрения предложения не влияет на законность принятого мэрий решения об отклонении предложения, поскольку носит формальный характер.
Представитель правительства в судебном заседании поддержал заявленные требования.
Рассмотрев материалы дела, суд установил.
Общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 54:35:031855:522, категория земель - земли населённых пунктов, имеющий вид разрешенного использования "общественное питание (4.6)", земельного участка с кадастровым номером 54:35:031855:523, категория земель - земли населённых пунктов, имеющий вид разрешенного использования "общественное питание (4.6)", является арендатором земельного участка с кадастровым номером 54:35:031855:489 на основании договора N 127273р от 15.12.2016, сроком действия до 14.12.2029.
19.05.2022 мэрией принято постановление N 1625 "О подготовке проекта решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О правилах землепользования и застройки города Новосибирска" в части территории, в отношении которой принято постановление Правительства Новосибирской области от 16.08.2021 N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области".
Общество, являясь правообладателем земельных участков, находящихся в границах обозначенной территории, в соответствии с пунктом 4 постановления мэрии от 19.05.2022 N 1625 направило предложение от 24.05.2022 N 24/05-1 об установлении в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 54:35:031855:523, 54:35:031855:522 - зону застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3), в отношении земельного участка с кадастровым номером 54:35:031855:489 - подзону специализированной среднеэтажной общественной застройки (ОД-4.2).
Постановлением мэрии от 25.07.2022 N 2511 предложение общества отклонено ввиду несоответствия Генеральному плану города Новосибирска, утвержденному решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824, сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, постановлению правительства Новосибирской области от 16.08.2021 N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области".
Полагая, что постановление от 25.07.2022 N 2511 является противоречащим закону, не основанным на фактических обстоятельствах, нарушающим права общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Изучив и проверив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.
Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из статьи 200 АПК РФ, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ требование о признании недействительным ненормативного акта, незаконным решения и действия (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые ненормативный акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.
Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальные зоны и градостроительные регламенты устанавливаются правилами землепользования и застройки.
В соответствии с указанным пунктом, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Утверждение правил землепользования и застройки относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов (пункт 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего кодекса. Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений является, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов физическими или юридическими лицами в инициативном порядке.
В соответствии с частями 4, 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации комиссия в течение двадцати пяти дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.
Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение двадцати пяти дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.
В соответствии с частью 2 статьи 35, частью 1 статьи 38 Устава города Новосибирска утверждение Правил землепользования и застройки города Новосибирска относится к компетенции Совета депутатов города Новосибирска, решение о подготовке проекта Правил принимается мэром города.
Общество, указывая на нарушение срока принятия решения по его обращению, как на одно из оснований для признания постановления мэрии от 25.07.2022 N 2511 недействительным, ссылается на то, что допущенное нарушение срока является существенным, поскольку сделано с прямым умыслом обойти вступившие в законную силу судебные акты и напрямую влияет на результат рассмотрения предложения общества. При этом полагает, что предложение общества должно было быть рассмотрено положительно, поскольку испрашиваемое территориальное зонирование как на момент подачи обращения от 24.05.2022, так и на дату подготовки заключения (30.05.2022) и истечения срока его рассмотрения (24.06.2022) - соответствовало территориальному планированию, допускающему строительство объектов жилого, социального и коммунального назначения, что подтверждается вступившими в законную силу решениями Новосибирского областного суда от 22.10.2021 по делу N 3а-75/2021 и от 05.04.2022 по делу N 3а-12/2022.
Суд отклоняет данный довод общества.
Согласно статье 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.
В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1). Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2). Заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (часть 16). Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса (часть 17).
При этом законом не определен перечень оснований для отказа во внесении изменения в Генеральный план и Правила землепользования, допускается лишь, что при рассмотрении этого вопроса заявление просителя может быть, как удовлетворено, так ему может быть и отказано.
Правовое основание для возникновения обязанности органа исполнительной власти принять положительное решение по заявлению о внесении изменений, действующим законодательством не предусмотрено.
Подготовка документов территориального планирования муниципальных образований, а также внесения изменений осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования (часть 5.2 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации ).
В градостроительной сфере власти имеют широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования, и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах неоднократно указывал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области ((определения от 06.11.2003 N 387-О, от 15.07.2010 N 931-О-О, от 25.02.2016 N 242-О).
Документами территориального планирования муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Исходя из обстоятельств дела, суд не усматривает, что оспариваемое постановление направлено на преодоление судебных актов по делам N 3а-75/2021, N 3а-12/2022, поскольку указанными судебными актами установлены формальные нарушения процедуры принятия документов территориального планирования и установлена не идентичность понятий "зона территорий рекреационных сооружений" и "зона рекреационного назначения", однако никаких выводов относительно функциональных и территориальных зон, которые могут быть или должны быть установлены для данной территории, суд не делал.
Суд соглашается с доводами мэрии и правительства о том, что при принятии Генерального плана города Новосибирска в 2007 году и отнесении спорных земельных участков к зоне территорий рекреационных сооружений, орган местного самоуправления руководствовался действовавшим в тот период Градостроительным кодексом Российской Федерации, который не содержал исчерпывающий перечень видов территориальных зон и позволял органам местного самоуправления устанавливать иные виды зон. При этом очевидно, что отнесение земельных участков к зоне рекреационных сооружений было обусловлено тем, что исходный земельный участок с кадастровым номером 54:35:031855:23 (из которого были образованы земельные участки с кадастровыми номерами 54:35:031855:522, 54:35:031855:523) был сформирован как земельный участок, необходимый для обслуживания санатория "Заельцовский бор" и не подразумевало строительство жилых домов.
Суд также не может согласиться с доводом общества о том, что его предложение должно было быть рассмотрено положительно, поскольку испрашиваемое территориальное зонирование как на момент подачи обращения от 24.05.2022, так и на дату подготовки заключения (30.05.2022) и истечения срока его рассмотрения (24.06.2022) - соответствовало территориальному планированию, допускающему строительство объектов жилого, социального и коммунального назначения.
