Решение от 6 декабря 2018 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
сигналы (команды), подаваемые экипажам воздушных судов при отсутствии радиосвязи ( № 11). В свою очередь, взаимосвязанный с Правилами Приказ, пункты 1 и 2 которого введены в действие с 1 января 2003 г., предписывает, что впредь до утверждения новой редакции федеральных авиационных правил по производству полётов экспериментальной авиации пункты 1.2, 5.2, 5.3, 5.4, 5.6, 5.12, 5.14, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.22, 5.23 и приложение № 11 к Правилам применять в части, не противоречащей Федеральным авиационным правилам полётов в воздушном пространстве Российской Федерации, утверждённым приказом Министра обороны Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации и Российского авиационно-космического агентства от 31 марта 2002 г. № 136/42/51 (пункт 1). Из содержания Правил и Приказа следует, что их положения затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеют межведомственный характер, следовательно, они подлежали регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию, однако данные правила введения в действие нормативных правовых актов не были соблюдены. Необходимость государственной регистрации оспариваемых нормативных правовых актов следует также из Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88, согласно которым государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, содержащие, в частности, правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, механизм реализации прав, свобод и обязанностей, а также имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт (подпункты «а», «в» пункта 12). Довод Минпромторга России о том, что Положение о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил не содержит указания о государственной регистрации в Минюсте России разработанных правил, не опровергает вывод о несоблюдении органом, принявшим оспариваемые нормативные правовые акты, правил их введения в действие. Согласно упоминаемому положению все без исключения федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации и обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами. Этим положением определён порядок принятия федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, в том числе установлены полномочия соответствующих органов на их подготовку (пункт 2), утверждение (пункты 5-7). Данное положение ввиду иного предмета не регулирует правила государственной регистрации нормативных правовых актов, не устанавливает специальных правил введения в действие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, исключающих их обязательную государственную регистрацию. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 4.1 постановления от 31 марта 2015 г. № 6-П, легальность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает не только наличие в них определённого, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования. В действующей системе правового регулирования судебная проверка такого нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону по содержанию нормативных предписаний, по форме акта, а также по издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил: если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (пункт 17). Фактическое применение Правил и Приказа со дня принятия (каждого из них) не может подменять собой установленный порядок введения в действие нормативных правовых актов. Подобный способ легализации нормативных правовых актов, для которых необходимы обязательная государственная регистрация в Минюсте России и официальное опубликование, не предусмотрен законодательством Российской Федерации. Поэтому установленный судом по настоящему делу факт применения Правил и Приказа независимо от его продолжительности не имеет правового значения. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования (пункт 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации). Кроме того, административным ответчиком не представлены доказательства официального опубликования оспариваемых нормативных правовых актов. Адресная рассылка Правил и Приказа организациям, связанным с производством полётов экспериментальной авиации, аутентичный текст которых также не представлен суду, не относится к официальному опубликованию, предусмотренному названным выше Указом Президента Российской Федерации. Пунктом 10 приведённого Указа Президента Российской Федерации предписано, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. При установленных обстоятельствах и в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Правила и взаимосвязанный с ними Приказ подлежат признанию не действующими со дня их принятия, поскольку как не вступившие в силу они не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. В настоящее время Минпромторг России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области развития авиационной техники и экспериментальной авиации (пункт 1 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438). Принятие данным министерством федеральных авиационных правил в области экспериментальной авиации предусмотрено Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 488). В соответствии с частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. Поскольку отсутствие в настоящее время принятых и введённых в действие в установленном порядке федеральных авиационных правил в области экспериментальной авиации указывает на недостаточную правовую урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, суд считает необходимым возложить на Министерство промышленности и торговли Российской Федерации обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный полностью не действующим. Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы. При подаче административного искового заявления, содержащего требования о признании недействующими двух нормативных правовых актов, административными истцами Осейко А.М. и Старковым А.М. уплачена государственная пошлина в размере 300 (трёхсот) рублей каждым согласно чекам-ордерам от 24 января 2018 г.; данные судебные расходы подлежат взысканию с Министерства промышленности и торговли Российской Федерации в пользу административных истцов. Руководствуясь статьями 111, 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:административное исковое заявление Осейко Александра Михайловича, Старкова Андрея Михайловича удовлетворить. Признать не действующими со дня принятия Федеральные авиационные правила по производству полётов экспериментальной авиации, утверждённые приказом Российского авиационно-космического агентства от 28 июня 2000 г. № 104, и приказ генерального директора Российского авиационно- космического агентства от 21 октября 2002 г. № 149 «О применении федеральных авиационных правил по производству полётов экспериментальной авиации». Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором должны были быть опубликованы оспоренные нормативные правовые акты. Возложить на Министерство промышленности и торговли Российской Федерации обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий указанные выше федеральные авиационные правила, признанные не действующими полностью. Взыскать с Министерства промышленности и торговли Российской Федерации в пользу Осейко Александра Михайловича, Старкова Андрея Михайловича расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 (трёхсот) рублей каждому. Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме. Судья Верховного Суда Российской Федерации Ю.Г. ИваненкоСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Осейко Александр Михайлович
Старков Андрей Михайлович Ответчики:
Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос"
Минпромторг России Судьи дела:
Иваненко Ю.Г. (судья)
