Решение от 29 июля 2013 года

Р Е Ш Е Н И Е
 
Именем Российской Федерации
 
    с. Целинное                               29 июля 2013 года
 
    Целинный районный суд Алтайского края в составе судьи Сидоровой Н.А.
 
    при секретаре Куликовой С.А.
 
    с участием зам. прокурора Целинного района Шиханова А.С.
 
    представителя заинтересованного лица – администрации Целинного района Зубковой М.А.,
 
    рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению прокурора Целинного района Алтайского края в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании нормативно-правового акта,
 
У С Т А Н О В И Л:
 
    Прокурор Целинного района обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением об оспаривании постановления № 1 главы администрации Целинного района от 10.01.2013 г. «О проведении санитарных дней в Целинном районе».
 
    В обоснование заявленных требований прокурор Целинного района указал, что прокуратурой района проведена проверка постановления № 1 администрации Целинного района Алтайского края от 10.01.2013 года «О проведении санитарных дней в Целинном районе», опубликованного в газете «Восток Алтая» 29.03.2013 года. По результатам изучения указанного нормативно-правового акта, установлено следующее. В соответствии с п. 4 постановления руководителям предприятий, учреждений, организаций, индивидуальным предпринимателям предписано обеспечить проведение санитарного дня на территории предприятия, учреждения, организации, а также на прилегающих и закрепленных территориях. Обязанность по уборке прилегающих территорий возложена и на собственников соответствующих частных домовладений в п.5 постановления. Вместе с тем, работы, связанные с уборкой и содержанием прилегающей территории являются по своему характеру достаточно трудозатратными и требуют значительных материальных вложений. И если работы, связанные с вывозом бытовых отходов и содержанием контейнерных площадок, титульные домовладельцы обязаны совершать в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (статья 10), то обязанность осуществлять работы по содержанию и уборке прилегающей территории федеральным законодательством на титульных домовладельцев не возложена. Титульные домовладельцы обязаны воздержаться от загрязнения прилегающей территории, в связи с чем, обязаны складировать бытовые отходы и мусор в специально оборудованных местах; обеспечивать своевременный вывоз бытовых отходов; не допускать длительного (свыше 7 дней) хранения топлива, удобрений, строительных и других материалов на фасадной части прилегающей к домовладению территории; не допускать хранения техники, механизмов, автомобилей, в том числе разукомплектованных, не допускать производства ремонта или мойки автомобилей, смены масла или технических жидкостей на прилегающей территории. В данном случае правомерным, по мнению прокурора района, считалось бы возложение обязанностей по уборке негативных последствий своей жизнедеятельности по принципу "убрать за собой", тогда как вмененный Постановлением объем обязанностей по уборке и содержанию прилегающей территории указанному принципу не соответствует. Постановлением не учитывается, в частности, интенсивность движения пешеходов по прилегающей территории, место расположения частных домовладений по отношению к местам массового посещения людей (рынкам, вокзалам, магазинам, торговым центрам, зонам отдыха). Улицы, на которых расположены частные домовладения, используемые для подходов и подъездов к таким объектам, подвержены повышенному загрязнению и уборка и содержание прилегающих территорий для таких титульных домовладельцев является весьма обременительной. Следовательно, возложение обязанности по уборке и содержанию прилегающей территории является незаконным и нарушает права неопределенного круга лиц.
 
    Кроме того, исходя из ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения района утверждение правил благоустройства территории поселения не отнесено. Таким образом, принятие рассматриваемого нормативного правового акта не относится к компетенции главы администрации района.
 
    Ссылка администрации Целинного района на то, что оспариваемое постановление вынесено в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке рекомендаций, норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований, утвержденными Минрегиона РФ от 27.12.2011 N 613 является необоснованной, в связи с тем, что они носят рекомендательный характер, указания на принятие соответствующих нормативно-правовых актов главой администрации района, в них не имеется.
 
    В судебном заседании заместитель прокурора Целинного района Шиханов А.С. настаивает на удовлетворении заявленных требований по основаниям, указанным в заявлении.
 
    Представитель заинтересованного лица администрации Целинного района Зубкова М.А., в судебном заседании требования прокурора не признала, пояснив, что обжалуемое постановление главы администрации Целинного района является законными как по процедуре принятия, так по форме и содержанию. Глава администрации Целинного района при принятии оспариваемого нормативно-правового акта руководствовался Уставом муниципального образования «Целинный район». Названное постановление было принято в целях благоустройства и наведения чистоты и порядка на территории Целинного района. Приказ Министерства Регионального развития РФ № 613 от 27.12.2011 года и ст. 57 Устава Муниципального образования «Целинный район» уполномочивает главу администрации принимать нормативно-правовые акты такого характера.
 
    Заинтересованное лицо - глава администрации Целинного района Бирюков В.Н. в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства был извещен своевременно и надлежаще, об отложении судебного заседания не просил.
 
    Исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, суд считает требования прокурора Целинного района обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
 
    В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
 
    Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
 
    В соответствии с ч.1 ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт.
 
    Судом установлено, что 10.01.2013г. глава администрации Целинного района Алтайского края Бирюков В.Н. принял постановление № 1 «О проведении санитарных дней в Целинном районе». В оспариваемом постановлении отражено, что оно принято в целях выполнения Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», улучшения благоустройства, наведения чистоты и порядка на территории Целинного района и усиления контроля по этим направлениям работы.
 
    Статьей 53 Устава муниципального образования «Целинный район» Алтайского края предусмотрено, что в систему муниципальных правовых актов муниципального района входят постановления и распоряжения главы района, постановления и распоряжения Администрации района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района.
 
    В соответствии со ст.ст. 57, 59 Устава муниципального образования «Целинный район» Алтайского края глава Администрации района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Алтайского края, Уставом, нормативными решениями районного Совета депутатов, издает постановления Администрации района по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Алтайского края. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в газете «Восток Алтая».
 
    Постановление № 1 от 10.01.2013г. «О проведении санитарных дней в Целинном районе» опубликовано в районной газете «Восток Алтая» 29.03.2013г. и вступило в законную силу.
 
    Согласно указанному постановлению главой администрации Целинного района пятница с 14:00 была объявлена санитарным днем на всей территории района. Санитарный день предписано проводить еженедельно в период с 01 апреля 2013 года по 01 ноября 2013 года. Обязанности по организации и производству работ по уборке и содержанию территорий частных домовладений возложены на собственников соответствующих частных домовладений, а также прилегающих территорий (5 метров от границ земельного участка). Из оспариваемого постановления следует, что за органами местного самоуправления (сельские и районная администрации), учреждениями бюджетной сферы, предприятиями и организациями закреплены отдельные территории для осуществления уборки. Руководителям предприятий, учреждений, организаций, индивидуальным предпринимателям предписано обеспечить проведение санитарного дня на территории предприятия, учреждения, организации, а также на прилегающих и закрепленных территориях. Ответственными за закрепление территорий для уборки за учреждениями, предприятиями, организациями назначены главы администраций сельсоветов. В оспариваемом постановлении закреплено создание рабочей группы, обязанной еженедельно предоставлять главе администрации района акт проверок по благоустройству территорий МО «Целинный район», по результатам которой следовало отмечать как самое лучшее санитарное состояние территорий учреждений, организаций и частных подворий, так и самое худшее состояние, редакции районной газеты «Восток Алтая» рекомендовано широко и систематически освещать работу по благоустройству территорий в районе.
 
    В то же время, в соответствии с п. 19 ст. 14 Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения поселения отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).
 
    Исходя из содержания ст. 15 Ф3-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения района указанные вопросы не отнесены. Аналогично этот вопрос урегулирован и в ст. 5 Устава муниципального образования «Целинный район».
 
    Таким образом, принятие рассматриваемого нормативного правового акта не относится к компетенции главы администрации Целинного района.
 
    Зам. прокурора Целинного района Шихановым С.А. в судебное заседание представлены Правила благоустройства на территории муниципальных образований Воеводский сельсовет Целинного района, Степно-Чумышский сельсовет Целинного района, Еландинский сельсовет Целинного района, Хомутинский сельсовет Целинного района Ложкинский сельсовет Целинного района, Шалапский сельсовет Целинного района, Дружбинский сельсовет Целинного района, Целинный сельсовет Целинного района, Бочкаревский сельсовет Целинного района, Сухо-Чемровский сельсовет Целинного района, Марушинский сельсовет Целинного района, Овсянниковский сельсовет Целинного района, утвержденные представительными органами - Советами депутатов соответствующих сельсоветов в рамках реализации предоставленных им Уставами муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения поселения.
 
    Кроме того, статьей 15 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать конституцию России и законы. Согласно ст. 7 Закона № 131-ФЗ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
 
    В соответствии со ст. 10 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидемиологических заключений осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц, заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и обучении своих детей, не осуществлять действий, влекущих за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания. Таким образом, указанная норма предписывает воздержаться от совершения действий, нарушающих нормы санитарного законодательства и как следствие могущих повлечь за собой определенные негативные последствия для здоровья и среды обитания. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Санитарные правила содержания территорий населенных мест», утвержденные Минздравом СССР 5 августа 1988 г. N 4690-88, устанавливают порядок сбора и утилизации бытовых отходов, но не возлагают на титульных собственников домовладений обязанностей по уборке и содержанию в чистоте и порядке прилегающих территорий, являющихся местами общественного пользования. Пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам. Титульные домовладельцы обязаны воздержаться от загрязнения прилегающей территории, в связи с чем, обязаны складировать бытовые отходы и мусор в специально оборудованных местах; обеспечивать своевременный вывоз бытовых отходов; не допускать длительного (свыше 7 дней) хранения топлива, удобрений, строительных и других материалов на фасадной части прилегающей к домовладению территории; не допускать хранения техники, механизмов, автомобилей, в том числе разукомплектованных, не допускать производства ремонта или мойки автомобилей, смены масла или технических жидкостей на прилегающей территории.
 
    В то же время, суд принимает во внимание, что оспариваемым постановлением не учитывается ни интенсивность движения пешеходов по прилегающей территории, ни место расположения частных домовладений по отношению к местам массового посещения людей (рынкам, вокзалам, магазинам, торговым центрам, зонам отдыха). Улицы, на которых расположены частные домовладения, используемые для подходов и подъездов к таким объектам, подвержены повышенному загрязнению и уборка и содержание прилегающих территорий для таких титульных домовладельцев является весьма обременительной.
 
    Кроме того, указанные нормы оспариваемого постановления возлагают на домовладельцев, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц обязанности по содержанию и уборке не принадлежащего им имущества - прилегающей и «закрепленной» территории. В то же время, данные земельные участки могут находиться как в государственной, так и муниципальной собственности, и бремя содержания данных участков в силу закона возложено на собственников земельного участка, поскольку иное не предусмотрено законом или договором.
 
    Так, в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. В силу части 1 статьи 2, части 1 статьи 3 Гражданского кодекса РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания принадлежащего ему имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством. Согласно статьи 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.
 
    Понятие "прилегающая территория" действующее федеральное законодательство, и оспариваемый акт не дают. В отношении частных домовладений указано, что это 5 метров от границ земельного участка. В судебном заседании представитель заинтересованного лица не оспаривал, что в данном случае речь идет о земельных участках непосредственно примыкающих к территории частного домовладения, за пределами границ земельных участков, принадлежащих титульным собственникам на основании соответствующих документов. То есть имеются в виду земельные участки, не принадлежащие титульным домовладельцам. Судом установлено, что оспариваемый акт не содержит четких границ уборочных территорий. Не указаны и иные характеристики данной территории (ширина, протяженность, сопряженность с местами общественного пользования и участками иных домовладельцев). Таким образом, постановление не устанавливает четких границ уборочных территорий; разграничение ответственности между владельцами объектов благоустройства, владельцами домовладений, расположенных, в том числе на разных порядках одной улицы; что не позволяет однозначно определить лицо, ответственное за уборку конкретной территории. Оспариваемые нормы, определяющие понятие и границы прилегающей территории, в нарушение ст. 19 Конституции РФ, допускают возможность неограниченного усмотрения в их правоприменении.
 
    Следовательно, возложение обязанности по уборке и содержанию прилегающей территории является незаконным и нарушает права неопределенного круга лиц. Оспариваемым нормативным актом нарушаются интересы физических и юридических лица как титульных владельцев. Кроме того, на данных лиц возлагается обязанность по уборке территорий, не предусмотренная федеральным законодательством, за неисполнение данной обязанности возможно привлечение физических и юридических лиц к ответственности.
 
    Ссылка администрации Целинного района на то, что данное постановление вынесено в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке норм и правил по благоустройству территории муниципальных образований, утвержденных приказом № 613 Министерства регионального развития РФ от 27.12.2011 является необоснованной, в связи с тем, что они носят рекомендательный характер. Кроме того, названные Методические рекомендации указания на принятие соответствующих нормативно-правовых актов главой администрации района, не содержат.
 
    В судебном заседании представителем заинтересованного лица законность принятия оспариваемого постановления не доказана. Заинтересованные лица не сослались на нормы федерального законодательства, либо договоры, в силу которых граждане и юридические лица обязаны совершать действия по уборке и содержанию прилегающей территории.
 
    Оценив в совокупности представленные доказательства, суд соглашается с мнением прокурора района о том, что постановление главы Целинного района № 1 от 10.01.2013 г. «О проведении санитарных дней в Целинном районе» не соответствует требованиям федерального закона, Устава муниципального образования Целинный район Алтайского края.
 
    Согласно ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
 
    Поскольку из содержания постановления видно, что все его пункты касаются вопроса благоустройства территории муниципального района, суд признает нормативно-правовой акт противоречащим федеральному законодательству и недействующим в полном объеме.
 
    Учитывая, что признанное противоречащим федеральному законодательству постановление до момента разрешения дела по существу применялось, суд в соответствии со ст. 253 ГПК РФ считает необходимым признать его недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
 
    Руководствуясь ст.ст. 194-198, 251-253 ГПК РФ, суд
 
РЕШИЛ:
 
    Заявление прокурора Целинного района, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц, удовлетворить.
 
    Признать постановление № 1 администрации Целинного района от 10.01.2013 года «О проведении санитарных дней в Целинном районе» противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
 
    Решение может быть обжаловано в Алтайский краевой суд через Целинный районный суд в течение месяца со дня вынесения мотивированного решения.
 
    Мотивированное решение изготовлено 02.08.2013 года.
 
    Судья