Дата принятия: 29 августа 2014г.
Дело 12-312/2014
Р Е Ш Е Н И Е
по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении
**.** 2014 года
г. Псков
Судья Псковского городского суда Псковской области Горбань И.А.,
при секретаре Егоровой М.С.,
с участием:
должностного лица, возбудившего дело об административном правонарушении – государственного инспектора пожарного надзора Л.А.,
заявителя – лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении Должность ГБУЗ «Станция переливания крови» М.Л., <данные изъяты>,
рассмотрев жалобу Малыхиной Л.В. на постановление государственного инспектора г. Пскова по пожарному надзору Л.А. от **.**.2014 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
У С Т А Н О В И Л:
Постановлением государственного инспектора г. Пскова по пожарному надзору Л.А. от **.**.2014 года Должность ГБУЗ «Станция переливания крови» М.Л. привлечена к административной ответственности по ч. 4 ст. 20.4 Кодекса и подвергнута наказанию в виде административного штрафа в размере 15000 рублей.
Не согласившись с указанным решением, М.Л. обратилась в суд с жалобой, в обоснование которой указала, что при проведении внеплановой проверки соблюдения правил пожарной безопасности в ГБУЗ «Станция переливания крови», расположенного по адресу: г. Псков, И., д. № **, должностным лицом МЧС РФ были допущены нарушения, заключающиеся в осуществлении мероприятий по контролю за пределами предмета проверки. Полагала, что при рассмотрении дела об административном правонарушении государственный инспектор ошибочно исходил из положений актов, содержащих требования по поводу определённых технических характеристик, предъявляемых к пожарным лестницам, поскольку соответствующие ГОСТ и СНиП предназначены исключительно для добровольного применения. Считала, что закреплённые в СНиП и СП параметры ширины проступи лестницы, исходя из буквального понимая текста указанных документов, носят рекомендательный характер. Обращала внимание на то обстоятельство, что несоблюдение требований относительно ширины проступи само по себе безусловное привлечение к ответственности не подразумевает. Приведение соответствующего элемента здания Учреждения, как эксплуатирующегося с 1957 года, в соответствии с положениями нормативной документации возможно лишь в случае его реконструкции или капитального ремонта, который до настоящего времени не проводился. Просила отменить постановление о назначении административного наказания.
В судебном заседании М.Л. доводы жалобы поддержала в полном объёме, обращая внимание на дату введения в эксплуатацию здания, полагала, что реконструкция эвакуационной лестницы вплоть до проведения реконструкции (капитального ремонта) необходимостью не вызывалась. При этом отмечала, что выявленное нарушение не являлось очевидным, поскольку было установлено специалистами госпожнадзора только в 2014 году, увязывая это обстоятельство со своей неискушённостью в сфере пожарного дела. Считала, что в связи с принятыми мерами эксплуатационные характеристики эвакуационной лестницы улучшились, что также следует принять во внимание.
Инспектор Л.А. находил вину главного врача доказанной, поскольку факт несоблюдения характеристик эвакуационной лестницы подтверждён документально. Полагал, что являясь руководителем Учреждения, М.Л. располагала возможностью обеспечить соблюдение норм и правил пожарной безопасности, которые, вопреки её мнению, являются действующими. Считая, что жалоба является необоснованной, предлагал оставить постановление об административном наказании без изменения.
Ознакомившись с материалами дела, обозрев документы, представленные участниками процесса, выслушав мнения лиц, участвующих в деле, допроси свидетеля П.В., судья находит оспариваемое постановление подлежащим отмене.
В соответствии с частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ административным правонарушением признается нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.
Установлено, что **.** 2014 года по результатам внеплановой проверки должностным лицом Отдела надзорной деятельности по г. Пскову – государственным инспектором по пожарному надзору Л.А. составлен акт № **, в котором отражено, что ширина проступи наружной эвакуационной пожарной лестницы составляет 0,15 м при нормативе 0,25 м.
**.** 2014 года в отношении Должность ГБУЗ «Станция переливания крови» М.Л. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 4 ст. 20.4 Кодекса.
**.**.2014 года за указанное деяние должностное лицо – Должность Учреждения подвергнуто наказанию в виде административного штрафа в размере 15000 рублей.
Разбирая в отдельности каждый из доводов заявителя, судья приходит к следующему.
По первому доводу – относительно осуществления мероприятий по контролю за пределами предмета проверки.
Как установлено в судебном заседании и не оспаривается М.Л. внеплановое мероприятие по государственному контролю (надзору) в отношении названного юридического лица проводилось в форме выездной проверки на основании распоряжения от **.**.2014 года № **, вынесенного уполномоченным должностным лицом ОНД по г. Пскову. С содержанием указанного документа М.Л. была ознакомлена в день его вынесения, копия распоряжения ею была получена, что удостоверено её подписью. Согласно упомянутому распоряжению цель мероприятия заключалась в проверке исполнения предписания ГПН № ** от **.**.2014 года.
Частью 1 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено, что предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности выполнения предписаний органов государственного контроля (надзора), проведение мероприятий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Из п. 3 предписания от **.**.2014 усматривается, что по результатам проверки, имевшей место ранее, руководителю Учреждения в срок до **.** 2014 года предписывалось провести эксплуатационное испытание наружной пожарной лестницы с составлением соответствующего акта.
Согласно представленной **.**.2014 в Отдел ГПН главным врачом Учреждения информации, отмеченное нарушение было устранено, путём проведения эксплуатационного испытания, о чём составлен соответствующий акт от 07.04.2014.
При таких обстоятельствах нахожу, что в рассматриваемой ситуации должностное лицо надзорного органа не вышло за предметы проверки, поскольку оценка исполнения требований ранее внесённого предписания подразумевала под собой ознакомление с соответствующим актом. Между тем, из содержания указанного документа, составленного ООО «Пожпрофилактика», следовало, что подвергнутый испытанию объект действительно не соответствует требованиям ГОСТ, поскольку ширина проступи составляла менее 0,25 м. Согласно заключению Учреждению указывалось на необходимость увеличения ширины проступи с 0,15 (фактический показатель) до 0,25 м (нормативный).
Поскольку должностное лицо надзорного органа не связано в способах собирания доказательств, как и их оценке, указанный акт, содержащий сведения, относящиеся к рассматриваемому вопросу, правомерно использован государственным инспектором на стадии принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении, а также при привлечении М.Л. к административной ответственности, так как позволял удостоверить наличие события административного правонарушения. При этом, вопреки мнению заявителя, выявление отступления от правил пожарной безопасности на любом этапе проверки предполагает реагирование на него, что может быть реализовано, в том числе и путём возбуждения дела об административном правонарушении.
Исходя из вышеизложенного, суд приходит к выводу о необоснованности доводов М.Л. в указанной части, полагая, что высказанные ею суждения являются следствием неправильной оценки фактических обстоятельств проведения проверки в рамках Федерального закона № 294-ФЗ и неверного толкования положений самого закона.
По второму доводу – относительно неправомерного привлечения должностного лица к административной ответственности по причине отсутствия норм, обязывающих обеспечить определённые характеристики эвакуационной лестницы.
Довод заявителя о том, что оспоренный акт (СНиП 21-01-97*) не носит обязательный характер, основан на ошибочном толковании норм права.
Федеральный закон «О техническом регулировании» определяет, что законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 1 статьи 4), и предусматривает, что со дня вступления в силу названного Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей в том числе целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
Нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие на период до вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, размещаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти в информационной системе общего пользования в электронной форме с указанием подлежащих обязательному исполнению структурных единиц (разделов, пунктов) этих актов и документов, за исключением случаев, предусмотренных статьей 5 поименованного Федерального закона (пункт 1 статьи 46).
Строительные нормы и правила, содержащие общие обязательные требования, направлены на достижение условий защиты жизни и здоровья граждан, а также имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества
Статья 4 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон) устанавливает, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой в том числе правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности, и относит к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (пункт 2 части 1 и часть 2); в случае, если положениями Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений указанного Закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению (части 2 и 4).
Согласно части 1 статьи 151 Федерального закона со дня вступления его в силу до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям Федерального закона.
Из приведенных законоположений следует, что Строительные нормы и правила, содержащие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности и действовавшие в сфере регулирования Федерального закона до его вступления в силу, подлежат применению в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений этого Закона, в части, ему не противоречащей, и при условии установления Федеральным законом более высоких требований пожарной безопасности.
Следовательно, сфера пожарной безопасности регулируется не только федеральными законами.
Частью 4 статьи 4 Федерального закона сохранено действие строительных норм и правил, изданных с соблюдением порядка регистрации и опубликования таких актов, и, соответственно, их правовая обязательность в случаях, определенных этим Законом.
Таким образом, федеральный законодатель включил оспариваемый акт в систему технического регулирования и придал ему правовую форму, при которой применение Строительных норм и правил обеспечивает соблюдение требований Федерального закона к объекту технического регулирования.
Следовательно, Строительные нормы и правила, не теряя своего технического характера, приобрели качественные признаки нормативного правового акта, предусмотренного частью 2 статьи 4 Федерального закона, содержат технико-юридические нормы, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности, и применяются в нормативном единстве с данным Законом.
С утверждением заявителя о том, что изложенные в СНиП и Своде Правил формулировки относительно ширины проступи лестницы носят рекомендательный характер нельзя согласиться.
Согласно преамбуле СНиП 21-01-97* «Система нормативных документов в строительстве. Строительные нормы и правила Российской Федерации. Пожарная безопасность зданий и сооружений», введённых в действие Постановлением Минстроя РФ от 13.02.1997 № 18-7 приведённые в указанном акте противопожарные требования подлежат обязательному соблюдению; в тех случаях, когда предполагается возможность отступления от какого-либо требования, оно излагается с оговоркой «как правило» и с условиями, при которых допускаются отступления.
В соответствии с п. 6.30. СНиП ширина проступи лестниц на пути эвакуации должна составлять, как правило, не менее 25 см. Допускается уменьшать ширину проступи криволинейных парадных лестниц в узкой части до 22 см; ширину проступи лестниц, ведущих только к помещениям (кроме помещений класса Ф5 категорий А и Б) с общим числом рабочих мест не более 15 чел. - до 12 см.
Таким образом, системное толкование положений СНиП позволяет прийти к выводу, что отступление от общего правила возможно лишь в строго определённых случаях и увязывается с конструктивными особенностями сооружений (лестниц), численностью рабочих мест в помещениях, к которым ведут соответствующие пути эвакуации.
Между тем, в рассматриваемом случае Учреждение критериям, позволяющим принять иное решение, не соответствует, вследствие чего требования надзорного органа являются правомерными. Характерно, что вышеперечисленные нормы СНиП в полной мере соотносятся с требованиями Свода Правил СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы» (п. 4.4.2), утверждённого Приказом МЧС России от 25.03.2009 № 171 и ни в чём им не противоречат.
При таких обстоятельствах нахожу, что вопреки мнению должностного лица Учреждения вышеперечисленные нормативные документы содержат требования, носящие обязательный характер и подлежащие безусловному применению.
По третьему доводу – относительно момента возникновения обязанности по приведению пути эвакуации в соответствие с требованиями нормативных документов, сроках устранения выявленных нарушений.
В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Следовательно, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.
Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения», которые утратили силу с 1 октября 2003 года. В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.
Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.
Системный анализ приведенных выше норм позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.
Здание ГБУЗ «Станция переливания крови» принято в эксплуатацию 1957 году, согласно технической документации монтаж пожарной лестницы состоялся в период с 27 июня 1957 года по 11 марта 1967 года.
Сведений о том, что данное здание подвергалось реконструкции или капитальному ремонту, не имеется, а единственное нарушение правил пожарной безопасности, невыполнение которых вменено М.Л., связано с внесением конструктивных изменений в пути эвакуации.
Под капитальным ремонтом понимаются восстановительные работы, в результате которых происходит существенное изменение или улучшение технических характеристик имущества. Необходимость проведения ремонта подобного рода обусловлена значительным износом (повреждением) объекта в процессе его эксплуатации.
Текущим ремонтом является ремонт, который предупреждает преждевременный износ объекта недвижимости. Он состоит в систематическом и своевременном проведении работ по предохранению имущества от преждевременного износа и устранению возникающих повреждений и неисправностей, которые не являются существенными.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что в рассматриваемом случае намеченные к проведению мероприятия подпадали под понятие реконструкции, поскольку требовалось проведение таких работ, которые улучшают ранее принятые нормативные показатели функционирования строительной конструкции, в результате чего у объекта появляются новые качественные параметры и характеристики.
Таким образом, Учреждение, использующее здание, построенное до введения в действие СНиП 21-01-97*, не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта данного здания соблюдать требования СНиП 21-01-97*.
Сроки устранения нарушения, как и объём средств, затраченных на увеличение ширины проступи в ходе работ, проведённых во исполнение договора № ** от **.**.2014 года, в рассматриваемом случае правового значения не имеют, поскольку подобного рода действия должностного лица Учреждения преследовали своей целью избежать неблагоприятных последствий по результатам проверки надзорного органа. Вместе с тем, сама по себе таковая реакция о наличии обязанности внести усовершенствование в пути эвакуации в экстренном порядке ещё не свидетельствуют.
Кроме того, предпринятая попытка изменения эксплуатационных характеристик эвакуационной лестницы не позволяет прийти к выводу о том, что избранный способ решения проблемы являлся верным. Из пояснений М.Л. и свидетеля П.В. усматривается, что увеличение ширины проступи путём монтажа металлических пластин на ступени основной конструкции, выступающие в качестве основы, проводились в отсутствие компетентного мнения специалиста в области строительного дела. В любом случае, после их установки лестница подлежит испытанию на предмет соответствия действующим нормам и правилам. Следовательно, принятое решение являлось личной инициативой руководителя Учреждения, в связи с чем необходимость внесения более существенных изменений в конструкцию лестницы (вплоть до её полной замены) не исключается.
При этом в материалах контрольно-наблюдательного дела Отдела пожарного надзора имеется копия подготовленного ООО «Пожпрофилактика» акта испытаний от **.**.2014 года № **, согласно которому конструкция наружной металлической лестницы на административном здании Учреждения выдерживает нагрузку в соответствии с расчётами и требованиями Государственного стандарта, все её основные геометрические и испытательные параметры выдержаны.
Суд обращает внимание на то обстоятельство, что Учреждение финансируется за счёт областного бюджета, несмотря на своевременно поданную М.Л. в 2013 году заявку денежные средства на ремонт административного здания «Станции переливания крови» на 2014 год выделены не были, для реконструкции лестницы они изыскивались за счёт коммерческой деятельности юридического лица. При этом учитываю, что смета на нужды учреждения на 2014 год уже была свёрстана, на момент её формирования Должность состояла в занимаемой должности около месяца.
Единичное нарушение, наличие которого констатировано должностным лицом государственного пожарного надзора, возникло задолго до вступления М.Л. в должность, обусловлено конструктивными особенностями объекта, введённого в строй в 1957 году (монтаж лестницы до 11 марта 1967 года), и не являлось очевидным.
Ранее к административной ответственности за правонарушения в области пожарной безопасности М.Л. не привлекалась, в занимаемой должности состоит недавно, пожарно-технический минимум прошла только в апреле 2014 года.
С **.** 2014 года лицом, ответственным за пожарную безопасность, был назначен заместитель главного врача П.В., передача дел которому на момент проведения испытания лестницы уже состоялась.
В такой ситуации, обладая недостаточным опытом, в условиях, когда в ходе предыдущих мероприятий по контролю отмеченное нарушение не выявлялось в течение многих лет должностными лицами надзорного органа (надо полагать специалистами в области пожарного дела), а было установлено только **.**.2014 года (см. акт испытаний № **), когда М.Л. уже напрямую не занималась вопросами обеспечения пожарной безопасности, оснований утверждать, что отмеченное упущение является результатом её виновных действий, не имеется.
При принятии решения учитываю, что вследствие вменённых изменений в конструкцию лестницы **.** 2014 года, её эксплуатационные характеристики, несомненно, улучшились (ширина проступи несколько увеличена).
Изложенное позволяет прийти к выводу, что Должность Учреждения не допущено нарушений, образующих объективную и субъективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вследствие чего её жалоба подлежит удовлетворению, а оспариваемое постановление – отмене.
На основании изложенного, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 24.5 и п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, судья
Р Е Ш И Л:
Жалобу должностного лица – Должность ГБУЗ «Станция переливания крови» М.Л. удовлетворить, постановление государственного инспектора г. Пскова по пожарному надзору Л.А. от **.** 2014 года о признании Должность М.Л. виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ, и назначении ей наказания в виде административного штрафа в размере 15000 рублей – отменить, прекратив производство по делу об административном правонарушении за отсутствием в её действиях (бездействии) состава правонарушения.
Настоящее решение может быть обжаловано в Псковский областной суд через Псковский городской суд в течение 10 суток со дня вручения или получения копии данного постановления.
Судья Горбань И.А.
Решение в порядке главы 30 КоАП РФ не обжаловалось, вступило в законную силу.
