Решение от 23 июля 2020 г.Верховный Суд Российской Федерации - Административное
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № АКПИ20-178 РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ г. Москва 23 июля 2020 г. Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М. при секретаре Березиной А.В. с участием прокурора Масаловой Л.Ф., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Соколовой Елены Владимировны об оспаривании пункта 35 перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. № 229, установил:приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. № 229 «Об утверждении перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, и о признании утратившими силу приказа Минэкономразвития России от 29 июня 2016 г. № 413 и пункта 1 изменений, которые вносятся в некоторые приказы Минэкономразвития России в сфере кадастровой деятельности, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 30 октября 2017 г. № 578» (далее - Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 29 мая 2018 г., № 51210, и опубликованным 29 мая 2018 г. на официальном интернет- портале правовой информации пир://\\^улу.ргауо.§оу.ш, утвержден перечень специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности (далее - Перечень). Перечень, являющийся приложением к Приказу, состоит из трех граф, содержащих указание на порядковый номер специальности и направления подготовки, номер (коды) специальности и направления подготовки и их наименование. Под порядковым номером (далее - пункт) 35 в Перечень включена специальность, имеющая код 05.06.01 и наименование «Науки о земле». Соколова Е.В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 35 Перечня, ссылаясь на то, что его включение в Перечень противоречит статье 29 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее - Федеральный закон № 221) и ограничивает ее право и свободу выбора рода деятельности, в частности препятствует осуществлению профессиональной деятельности в качестве кадастрового инженера. В обоснование требования административный истец указала, что имеет высшее образование по специальности «География», квалификация - «Географ. Преподаватель». Согласно разъяснениям, полученным Ассоциацией «Саморегулируемая организация кадастровые инженеры» от Министерства образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки России), специальность «География» с присвоением квалификации «Географ» соответствует направлению подготовки (бакалавриат) 05.03.02 «География» и входит в укрупненную группу специальностей и направлений (далее - УГСН) 05.00.00 «Науки о земле». В пункте 27 Перечня специальностей указана специальность «Картография и геоинформатика» с кодами 05.03.03 (бакалавриат) и 05.04.03 (магистратура), входящая в УГСН 05.00.00 «Науки о земле». Согласно перечню направлений подготовки высшего образования - бакалавриата, утвержденному приказом Минобрнауки России от 12 сентября 2013 г. № 1061, помимо указанной специальности в УГСН 05.00.00 «Науки о земле» входят направления подготовки «География», код 05.03.02, а также «Геология», код 05.03.01, «Гидрометеорология», код 05.03.04, «Прикладная гидрометеорология», код 05.03.05, и «Экология и природопользование», код 05.03.06. В утвержденный этим же приказом Минобрануки России перечень направлений подготовки высшего образования - магистратуры в УГСН 05.00.00 «Науки о земле» входят направления подготовки «География», код 05.04.02, а также «Геология», код 05.04.01, «Гидрометеорология», код 05.04.04, «Прикладная гидрометеорология», код 05.04.05, и «Экология и природопользование», код 05.04.06. Код 05.06.01 с наименованием направления подготовки «Наука о земле», указанный в пункте 35 Перечня, включен в перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, утвержденный названным выше приказом Минобрнауки России, и соответствует квалификации «исследователь», «преподаватель- исследователь». По мнению Соколовой Е.В., оспариваемым положением Минэкономразвития России установило для нее, имеющей высшее образование по специальности «География», также входящую в УГСН 05.00.00 «Науки о земле», завышенный и дискриминационный по сравнению с лицами, имеющими специальность «Картография и геоинформатика», так же входящей в УГСН 05.00.00 «Науки о земле», уровень образования - аспирантура, который для выполнения кадастровых работ является необоснованным и не соответствующим целям, установленным Федеральным законом № 221-ФЗ. Представитель административного истца Анохин А.Г. в судебном заседании поддержал заявленное требование. В письменных возражениях на административный иск административный ответчик Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) и заинтересованные лица: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) указали, что Приказ издан компетентным органом, в оспариваемой части Перечень не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушает права административного истца, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению. В судебном заседании представители Минэкономразвития России - Левенталь Э.Б., Росреестра - Зайцева Ю.А. и Минюста России - Дворянкина Е.М. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции. Выслушав стороны, заинтересованных лиц, проверив оспариваемое положение Перечня на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления. Отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (далее - кадастровые отношения), регулируются Федеральным законом № 221-ФЗ. Кадастровой деятельностью являются выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) сведения о таком недвижимом имуществе (далее - кадастровые работы), и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях. Специальным правом на осуществление кадастровой деятельности обладает лицо, указанное в статье 29 данного федерального закона (далее - кадастровый инженер) (часть 4 статьи 1). В силу положений указанной нормы закона кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров, одним из обязательных условий принятия в члены которой с 1 января 2020 г. является наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, перечень которых утверждается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, не вошедших в указанный перечень, и дополнительного профессионального образования по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений (часть 1, пункт 2 части 2 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ). Во исполнение указанных требований Федерального закона 221-ФЗ и в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437, Минэкономразвития России, согласовав проект с Минобрнауки России, издало Приказ, утвердивший Перечень. Правовой статус кадастрового инженера до 1 июля 2016 г. определялся частью 1 статьи 29 Федерального закона № 221 -ФЗ (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 452-ФЗ) как физического лица, имеющего действующий квалификационный аттестат кадастрового инженера (далее - квалификационный аттестат). С 1 июля 2016 г. кадастровым инженером признается физическое лицо, являющееся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров (далее - СРО КИ), независимо от наличия у него квалификационного аттестата. Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 452-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» и статью 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части совершенствования деятельности кадастровых инженеров» (далее - Федеральный закон № 452-ФЗ) не только введено обязательное членство кадастрового инженера в СРО КИ, но и установлены обязательные условия (требования) для принятия физического лица в члены СРО КИ, в том числе требование о наличии высшего образования по специальности или направлению подготовки, перечень которых утверждается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или наличие высшего образования по специальности или направлению подготовки, не вошедших в указанный перечень, и дополнительного профессионального образования по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений (пункт 7 статьи 1). В случае несоответствия кадастрового инженера данному обязательному условию он подлежит исключению из СРО КИ по пункту 3 части 15 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ (нарушение кадастровым инженером обязательных условий членства в СРО КИ) и соответственно, лишается статуса кадастрового инженера и права на выполнение кадастровых работ. Обязательные условия приема и членства в СРО КИ, установленные Федеральным законом № 452-ФЗ, вступили в силу 1 июля 2016 г. (статья 4 Федерального закона № 452-ФЗ). Однако согласно части 5 статьи 4 Федерального закона № 452-ФЗ для лиц, имевшим на день вступления в силу Федерального закона № 452-ФЗ (1 июля 2016 г.) действующие квалификационные аттестаты кадастрового инженера, применение требования пункта 2 части 2 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ о наличии соответствующего образования было отложено до 1 января 2020 г. Таким образом, в отношении указанных лиц законом был предусмотрен переходный период до 1 января 2020 г. в целях предоставления им возможности приведения своего статуса кадастрового инженера в соответствие с новыми обязательными требованиями и обеспечения дальнейшего осуществления ими профессиональной кадастровой деятельности после указанной даты. В этих целях до 1 января 2020 г. кадастровый инженер, не имеющий высшего образования, должен был пройти обучение по программе высшего образования по соответствующей специальности или направлению подготовки, предусмотренным Перечнем, а кадастровый инженер, имеющий высшее образование по специальности или направлению подготовки, не вошедшим в Перечень, должен был получить дополнительное профессиональное образование по программе профессиональной переподготовки в области кадастровых отношений. Текст Федерального закона № 452-ФЗ был размещен 30 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации ппр://\у\\г\у.ргауо.§оу.ш и опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ» - 4 января 2016 г., «Российская газета» - 12 января 2016 г. Приказ также размещен на официальном интернет-портале правовой информации пйр://\улу\у.ргауо.§оу.ш 29 мая 2018 г., а приказ Минэкономразвития России от 24 августа 2016 г. № 541 «Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области кадастровой деятельности» (вместе с «Типовой дополнительной профессиональной программой (программой профессиональной переподготовки) «Кадастровая деятельность») был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации пЦр:/Лу\у\у.ргауо.§оу.ги 10 октября 2016 г. Все заинтересованные лица имели реальную возможность заблаговременно ознакомиться с указанными нормативными актами о предстоящих изменениях в законодательстве в сфере кадастровой деятельности, в том числе с необходимостью получения высшего образования, предусмотренного Перечнем, или с необходимостью прохождения профессиональной переподготовки в области кадастровой деятельности в целях продолжения после 1 января 2020 г. профессиональной деятельности в качестве кадастрового инженера. В соответствии с типовой дополнительной профессиональной программой (Программой профессиональной переподготовки) «Кадастровая деятельность» (далее - Программа), утвержденной приказом Минэкономразвития России от 24 августа 2016 г. № 541, нормативный срок освоения Программы составляет 600 академических часов. Для лиц, имеющих углубленную подготовку по отдельным дисциплинам Программы, может применяться форма организации образовательной деятельности, основанная на модульном принципе, с организацией учебного процесса по индивидуальному плану. При освоении Программы возможен зачет учебных дисциплин (модулей), освоенных в процессе предшествующего обучения по основным профессиональным образовательным программам и (или) дополнительным профессиональным программам, порядок которого определяется образовательной организацией самостоятельно (пункты 4 и 11). Согласно Общероссийскому классификатору специальностей по образованию ОК 009-2016, разработанному Минобрнауки России, принятому и веденному в действие с 1 июля 2017 г. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 8 декабря 2016 г. № 2007-ст, в составе обозначенной в заявлении укрупненной группы профессий, специальностей и направлений подготовки «Науки о Земле», код 05.00.00, объединены профессии, специальности и направления подготовки, в рамках которых могут приобретаться профессиональные компетенции в результате получения как среднего профессионального (специального) образования - программа подготовки специалистов среднего звена, так и высшего образования - уровень бакалавриата, уровень магистратуры, уровень специалитета и уровень подготовки кадров высшей квалификации (программа аспирантуры). В целях реализации профессиональных образовательных программ высшего образования УГСН «Науки о Земле», код 05.00.00 включает следующие направления подготовки высшего образования (уровней бакалавриата и магистратуры соответственно): «Геология», коды 05.03.01 и 05.04.01, «География», коды 05.03.02 и 05.04.02, «Картография и геоинформатика», коды 05.03.03 и 05.04.03, «Гидрометеорология», коды 05.03.04 и 05.04.04, «Прикладная гидрометеорология», коды 05.03.05 и 05.04.05, «Экология и природопользование», коды 05.03.06 и 05.04.06, а также направление подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации «Науки о Земле», код 05.06.01. Включенные в Перечень (пункт 27) направления подготовки «Картография и геоинформатика», код 05.03.03 - уровень бакалавриата, код 05.04.03 - уровень магистратуры, входящие в УГСН «Науки о Земле» код 05.00.00, также, как и отсутствующее в данном Перечне направление подготовки «География», код 05.03.02 - уровень бакалавриата, имеют существенные отличия в содержании образовательных стандартов данных направлений подготовки, что следует из федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования по указанным направлениям подготовки уровней бакалавриата, магистратуры и подготовки кадров высшей квалификации (приказы Минобрнауки России от 12 марта 2015 г. № 212, от 28 августа 2015 г. № 910, от 7 августа 2014 г. № 955, от 30 июля 2014 г. № 870). В Перечень включены специальности и направления подготовки высшего образования, обучение специалистов по которым необходимо для приобретения фундаментальных профессиональных компетенций при осуществлении кадастровой деятельности на высоком профессиональном уровне. Изменения, внесенные в законодательство Федеральным законом № 452-ФЗ, направлены на повышение профессионального уровня участников рынка кадастровых работ, что оказывает непосредственное влияние на качество предоставляемых государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, потребителями которых выступает неограниченное число физических и юридических лиц, а также на обеспечение наполнения Единого государственного реестра недвижимости достоверными сведениями об объектах недвижимости на территории Российской Федерации. Вопреки доводам административного истца пункт 35 Перечня соответствует пункту 2 части 2 статьи 29 Федерального закона № 221-ФЗ и не ограничивает его право на осуществление профессиональной кадастровой деятельности. В целях осуществления кадастровой деятельности для административного истца как лица, имеющего высшее образование по направлению подготовки, не вошедшему в Перечень, Федеральным законом № 221-ФЗ предусмотрена возможность получения (совершенствования) необходимой квалификации по дополнительной профессиональной программе в области кадастровых отношений в соответствии с Приказом № 541, которым утверждена Программа профессиональной переподготовки «Кадастровая деятельность». Принимая во внимание, что Перечень в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:в удовлетворении административного искового заявления Соколовой Елены Владимировны об оспаривании пункта 35 перечня специальностей и направлений подготовки высшего образования, необходимых для осуществления кадастровой деятельности, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 апреля 2018 г. № 229, отказать. Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме. Судья Верховного Суда Российской Федерации А.М. НазароваСуд:Верховный Суд РФ Истцы:
Соколова Елена Владимировна Ответчики:
Минэкономразвития России
