Дата принятия: 22 сентября 2014г.
копия По делу № 2-2959/2014 г.
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
22 сентября 2014 г.
Кстовский городской суд Нижегородской области в составе:
председательствующего - судьи Елисеевой Н.В.,
при секретаре - Горине А.Е.,
с участием ст.помощника прокурора Колпаковой С.Э.,
представителя заявителя ФИО3, действующей на основании доверенности,
представителей заинтересованных лиц ФИО4, ФИО5, действующих на основании доверенностей,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими часть 4 ст.45 и подпункт 3 части 1 ст.48 Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области»,
у с т а н о в и л:
Администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области обратилась в суд с настоящим заявлением, указывая следующее.
Решением Земского собрания Кстовского района Нижегородской области от (дата обезличена) (номер обезличен) принят Устав муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области». Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Нижегородской области (дата обезличена) N (номер обезличен)
Согласно части 4 ст.45 Устава, глава администрации согласовывает с Земским собранием назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации района, а также руководителей следующих органов администрации: управления финансов, управления экономики и инвестиций, комитета по управлению муниципальным имуществом.
В соответствии с подпунктом 3 части 1 статьи 48 Устава для осуществления полномочий администрации глава администрации назначает и освобождает от должности заместителей главы администрации района. Глава администрации в течение трех месяцев со дня вступления в должность должен представить Земскому собранию на согласование кандидатуры своих заместителей.
Если Земское собрание не согласует предложенную кандидатуру, глава администрации должен в такой же срок повторно внести кандидатуру на согласование с Земским собранием. При этом, одна и та же кандидатура может предлагаться для согласования не более двух раз.
Администрация Кстовского муниципального района считает данные нормы Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области» противоречащими части 1 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с нарушением принципа единоначалия руководства местной администрации главой, в том числе возможности самостоятельно решать кадровые вопросы в соответствии с утвержденной Земским собранием Кстовского муниципального района структурой администрации (ч 8 ст. 37 Федерального закона ««Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и реестром должностей муниципальной службы в Нижегородской области, а также закону Нижегородской области от (дата обезличена) (номер обезличен) «О муниципальной службе в Нижегородской области» в части установления дополнительных условий назначения на должность муниципальных служащих.
Кроме того, отсутствием правовых последствий неисполнения трехмесячного срока согласования кандидатур нарушаются требования об определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы и фактически регламентирует деятельность главы администрации по осуществлению его полномочий по подбору кандидатур на муниципальные должности.
В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
По смыслу данной нормы закона принцип единоначалия в деятельности главы администрации предполагает непосредственное руководство органами и структурными подразделениями местной администрации, а соответственно назначение руководителей, освобождение их от должности, издание распоряжений по вопросам организации работы местной администрации.
Глава администрации и его заместители относятся к муниципальным служащим, (ч. II Реестра должностей муниципальной службы в Нижегородской области").
Согласно ч. 7 ст. 15 Закона Нижегородской области от (дата обезличена) N 99-3 "О муниципальной службе в Нижегородской области" гражданин, поступающий на должность главы лестной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок (заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от (дата обезличена) N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждена Законом Нижегородской области от (дата обезличена) N 31-3 "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)".
Частью 1 статьи 2 Федерального закона от (дата обезличена) N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определено, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Согласно ч. 6 ст. 16 указанного закона поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом.
В соответствии со ст. 6 Трудового Кодекса РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров.
В силу ст. 64 Трудового кодекса РФ запрещается необоснованный отказ в заключении трудового договора. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
В соответствии с ч. 3 ст. 67 Трудового кодекса Российской Федерации при заключении трудовых договоров с отдельными категориями работников законами и иными нормативными правовыми актами может быть предусмотрена необходимость согласования возможности заключения трудовых договоров либо их условий с соответствующими лицами или органами, не являющимися работодателями по этим договорам.
Статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
Частью 2 статьи 3 Федерального закона от (дата обезличена) N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" закреплено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Из анализа норм Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" можно сделать вывод, что в числе муниципальных служащих отдельно выделена фигура главы местной администрации, замещающего должность муниципальной службы по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации. Особенности его правового положения отличают его от остальных категорий муниципальных служащих, порядок назначения на должность главы администрации предусмотрен указанными законами.
В отношении заместителей главы администрации района или руководителей органов администрации федеральным законодательством или законодательством Нижегородской области о муниципальной службе их назначение на должность или освобождение от должности с согласия органа, не являющегося работодателем, не предусматривается.
Для заместителей главы администрации и руководителей органов администрации Земское собрание Кстовского муниципального района работодателем не является, в трудовых отношениях с данным органом указанные должностные лица не состоят. Напротив, глава администрации для своих заместителей является работодателем, в связи с чем в соответствии с Трудовым кодексом РФ и законодательством о муниципальной службе к его компетенции относится решение вопросов назначения и освобождения их от должности.
Наделение Земского собрания Кстовского муниципального района правом на согласование назначения на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации и руководителей некоторых структурных подразделений местной администрации фактически является правом представительного органа местного самоуправления определять персональный состав исполнительного органа муниципального образования «Кстовский муниципальный район» в случае отказа в согласовании кандидатур руководителей, чем явно ограничивается деятельность главы администрации по самостоятельному осуществлению его полномочий по подбору кандидатур на должность заместителей, чем нарушают принцип единоначалия, установленный Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и положения Закона Нижегородской области "О муниципальной службе в Нижегородской области" о самостоятельном решении вопросов отнесенных к его компетенции, а также нарушают его права работодателя, определяемые Трудовым кодексом Российской Федерации.
Установление дополнительных условий назначения на должность муниципальных служащих (в частности заместителей главы администрации и руководителей органов администрации) Уставом противоречит нормам Трудового кодекса РФ и Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Из вышеприведенных норм законодательства следует, что любые особенности назначения на должность, освобождения от должности, заключения трудового договора должны быть прямо предусмотрены законом.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; утверждение структуры местной администрации; установлено, что глава администрации подконтролен и подотчетен представительному органу (ст. ст. 35, 37), тем самым создана достаточная система сдержек и противовесов для обеспечения баланса интересов представительного органа и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
Приведенная правовая позиция подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от (дата обезличена) (номер обезличен) «По запросу Губернатора Нижегородской области о проверке конституционности законов Нижегородской области «О внесении изменений в статью 28 Устава Нижегородской области» и «О внесении изменений в статью 8 закона Нижегородской области «О правительстве Нижегородской области».
На основании изложенного Администрация Кстовского муниципального района считает, что часть 4 статьи 45 и подпункт 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области» противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.
В судебном заседании представитель Администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области ФИО3, действующая на основании доверенности, заявление поддержала.
Представители Земского собрания Кстовского муниципального района Нижегородской области ФИО4, ФИО5. действующие на основании доверенностей, заявление не признали по основаниям, изложенным в отзывах на него.
Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, выслушав заключение ст.помощника прокурора ФИО6, поддержавшей заявление представителя Администрации, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст.13 ГК РФ, ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии со ст. Конституции Российской Федерации, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 43 Федерального закона от (дата обезличена) N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входит устав муниципального образования.
Материалами дела установлено, что решением Земского собрания Кстовского района Нижегородской области от (дата обезличена) (номер обезличен) принят Устав муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области». Устав зарегистрирован в ГУ Минюста РФ по Нижегородской области (дата обезличена) N (номер обезличен)
Таким образом, Устав, как и его оспариваемые положения носят нормативно-правовой характер, являются обязательными для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. На момент рассмотрения спора они не отменены, не утратили силу, а, следовательно, являются действующими.
Согласно Реестру муниципальных должностей муниципальной службы муниципальных образований Нижегородской области, утвержденного Законом Нижегородской области от (дата обезличена) № 99-З "»О муниципальной службе в Нижегородской области, должности заместителей главы администрации района, руководители управления финансов и экономики относятся к высшим муниципальным должностям муниципальной службы.
Согласно части 4 ст.45 Устава, глава администрации согласовывает с Земским собранием назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации района, а также руководителей следующих органов администрации: управления финансов, управления экономики и инвестиций, комитета по управлению муниципальным имуществом.
В соответствии с подпунктом 3 части 1 статьи 48 Устава для осуществления полномочий администрации глава администрации назначает и освобождает от должности заместителей главы администрации района. Глава администрации в течение трех месяцев со дня вступления в должность должен представить Земскому собранию на согласование кандидатуры своих заместителей.
Если Земское собрание не согласует предложенную кандидатуру, глава администрации должен в такой же срок повторно внести кандидатуру на согласование с Земским собранием. При этом, одна и та же кандидатура может предлагаться для согласования не более двух раз.
Данные нормы Устава противоречат действующему законодательству и подлежат признанию недействующими по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления от (дата обезличена), органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.
Статьей 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
В соответствии с пунктом «н» статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Согласно статье 3 Федерального закона от (дата обезличена) № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.
Таким образом, уставом муниципального образования могут быть установлены требования к кандидатам на должности муниципальной службы, но в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.
Статьями 35 и 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ от (дата обезличена) определены полномочия, как представительного органа муниципального образования, которым является Земское собрание Кстовского муниципального района, так и главы муниципального образования.
В соответствии с положениями п. 10 ст. 35 Федерального закона от (дата обезличена) N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Как установлено п. 11 названного Федерального закона, иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Пунктом 8 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от (дата обезличена), предусмотрены полномочия представительного органа муниципального образования в части утверждения по представлению главы местной администрации только структуры местной администрации.
При этом пунктами 1 и 8 данной статьи также определено, что местная администрация обладает правами юридического лица, а глава местной администрации руководит ею на принципах единоначалия.
В соответствии со статьями 2 и 16 Федерального закона от (дата обезличена) № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определено, что муниципальной службой является профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
При поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.
В соответствии со ст.48 Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области», глава администрации руководит ее деятельностью, назначает и освобождает от должностей руководителей администрации, а также структурных подразделений администрации.
Трудовым Кодексом РФ право заключения трудового договора отнесено к правам работодателя.
Как следует из ст.2 закона Нижегородской области от (дата обезличена) № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области», правовые основы муниципальной службы в Нижегородской области составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав Нижегородской области, настоящий Закон и другие законы Нижегородской области, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Нижегородской области, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" и настоящим Законом.
Закон Нижегородской области от (дата обезличена) № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области», равно как и Федеральный закон от (дата обезличена) № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», определяет предметы ведения органов местного самоуправления в области муниципальной службы: 1) регулирование статуса муниципального служащего, условий и порядка прохождения муниципальной службы, управления муниципальной службой, установление квалификационных требований по должностям муниципальной службы в соответствии с федеральным и областным законодательством; 2) организация муниципальной службы; 3) установление и обеспечение дополнительных гарантий для муниципальных служащих; 4) разработка и принятие местных программ развития муниципальной службы.
Органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы муниципальной службы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению органов государственной власти.
Право поступления на муниципальную службу имеют граждане Российской Федерации, профессиональная подготовка которых отвечает квалификационным требованиям по замещаемой должности муниципальной службы. Прием на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде, что установлено статьей 15 Закона Нижегородской области от (дата обезличена) № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области».
Из содержания указанного закона следует, что поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" и настоящим Законом. Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.
Основной целью функционирования муниципальной службы, как и государственной, является обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что определено статьями 4 и 5 Федерального закона № 25-ФЗ от (дата обезличена) «О муниципальной службу в Российской Федерации».
При таких обстоятельствах, оспариваемые положения Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области» противоречат федеральному законодательству, поэтому имеются основания для признания их недействующими с момента их принятия.
Кроме того, суд не может принять во внимание доводы, указанные при разбирательстве дела представителями заинтересованных лиц, поскольку обязанность главы администрации Кстовского муниципального района отчитываться по определенным вопросам перед представительным органом вытекает из самой природы исполнительной власти. Однако при этом недопустимо расширение полномочий представительного органа, которым в данном случае является Земское собрание Кстовского муниципального района, в том числе и в определении форм контроля, поскольку это привело бы в определенной степени к утрате самостоятельности Главы администрации муниципального образования в вопросах приема на муниципальную службу, ограничивало бы его право самостоятельно, на принципах единоначалия осуществлять установленные Уставом (статья 48) полномочия.
Таким образом, Земское собрание Кстовского муниципального района Нижегородской области посредством согласования назначения на должность заместителей главы администрации района, а также руководителей некоторых структурных органов администрации, относящихся к высшим муниципальным должностям муниципальной службы, оказался наделенный правом не только принимать участие в назначении кандидатов на указанную должность, но и фактически определять персональное назначение в случае отказа в согласовании кандидатуры, что в конечном счете может привести к блокированию процесса формирования кадрового состава, а это недопустимо.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ, суд
р е ш и л:
Заявление Администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области удовлетворить.
Признать часть 4 статьи 45 и подпункт 3 части 1 статьи 48 Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области» противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня их принятия.
Решение может быть обжаловано в Нижегородский областной суд в течение месяца с момента принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято (дата обезличена)
п.п.Судья Кстовского городского суда - Н.В.Елисеева
копия верна: судья - Н.В.Елисеева
