Решение от 14 июня 2013 года

Р Е Ш Е Н И Е
 
по делу об административном правонарушении № 12-87/13
 
    г. Можга Удмуртской Республики 14 июня 2013 года
 
    Судья Можгинского районного суда Удмуртской Республики Панфилова А.З.,
 
    при секретаре Яковлевой М.Л.,
 
    с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу административном правонарушении, Гатауллиной Ф.Х. и ее защитника Старковой Е.А.,
 
    представителей Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР Сухановой Н.Н., действующей на основании доверенности №*** от дд.мм.гггг, Моховой Е.А., действующей на основании доверенности №*** от дд.мм.гггг,
 
    рассмотрев жалобу Гатауллиной Ф.Х. на постановление по делу об административном правонарушении,
 
УСТАНОВИЛ:
 
    Постановлением №*** руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово – бюджетного надзора в УР С.Е.И. от дд.мм.гггг и.о. главного врача – заместитель главного врача по детству и родовспоможению МБУЗ «<***> ЦРБ» Гатауллина Ф.Х. как должностное лицо признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст.15.14 КоАП РФ и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 4000 рублей.
 
    Гатауллина Ф.Х. с постановлением не согласилась и обратилась в суд с жалобой, в которой просит отменить постановление №*** от дд.мм.гггг. Считает наложенное на нее наказание необоснованным по следующим основаниям. Охрана здоровья является одним из главных и в современных условиях актуальнейшим направлением социальной политики, о чем свидетельствует приоритетный национальный проект «Здоровье», который начал реализовываться с дд.мм.гггг В целях скорейшего обеспечения безусловного выполнения целей указанного национального проекта, направленных на укрепление здоровья населения страны, федеральными нормативными актами предусмотрено практическое решение ряда стратегических задач, в том числе повышения мотивации и качества медицинских услуг путем повышения оплаты труда медицинских работников к привязке выполнения ими своей профессиональной деятельности и конечным результатом труда. В рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» была предусмотрена программа по оказанию медицинской помощи женщинам в период беременности на основании родовых сертификатов. Их учреждение также участвовало в реализации данного проекта. В соответствии с порядком и условиями оплаты медицинским организациям услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни, утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ от 01.02.2011 г. № 73 н между МБУЗ «<***> ЦРБ» и государственным учреждением - региональным отделением Фонда социального страхования Российской Федерации по Удмуртской Республике заключен договор №*** PC от дд.мм.гггг на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни». Распределение денежных средств, полученных согласно договора, производилось в дд.мм.гггг в МБУЗ «<***> ЦРБ» на основании утвержденного дд.мм.гггг Положения по использованию средств, связанных с оплатой услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни (далее - Порядок). Данное Положение было разработано в соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ от дд.мм.гггг №*** «О порядке финансового обеспечения расходов на оплату медицинским организациям услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течении первого года жизни» и приказами Минздравсоцразвития РФ №*** н от дд.мм.гггг и №*** н от дд.мм.гггг Согласно Приложения №*** к Порядку учреждением производились выплаты из средств родовых сертификатов палатным и операционным санитаркам родильного отделения, что не противоречит ч.а п.4 порядка расходования средств, утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ №*** н от дд.мм.гггг Из должностной инструкции палатной санитарки родильного отделения следует, что она оказывает помощь медицинским сестрам при проведении манипуляций, клизмах, подмывании больных, принимает участие в транспортировке лежачих больных, помогает ухаживать за лежачими больными: мыть руки с мылом, умывать, причесывать, чистить зубы. Из должностной инструкции операционной санитарки родильного отделения следует, что она помогает операционной медсестре к подготовке операции и в ходе ее, принимает участие в транспортировке послеоперационных больных. Действительно в соответствии с п. 13 ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 г. № 323-ФЭ «Об основах охраны здоровья граждан» (далее - ФЗ № 323-ф3) медицинский работник - физическое лицо, которое имеет медицинское или иное образование, работает в медицинской организации и в трудовые (должностные) обязанности которого входит осуществление медицинской деятельности. Приведенная норма посвящена понятию «медицинская деятельность». В других вышеупомянутых постановлении правительства РФ и приказах Минздравсоцразвития РФ применяется термин «медицинская помощь». Именно осуществление медицинской деятельности возможно только специалистами, имеющими соответствующее образование, то есть врачом или медицинской сестрой. Медицинская помощь в соответствии со ст. 2 ФЗ №323-Ф3 трактуется иначе. Это комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающий в себя предоставление медицинских услуг, в котором принимает участие медицинский персонал. В соответствии с Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития РФ от дд.мм.гггг №***н должность санитарки отнесена к младшему медицинскому персоналу. Понятие и категории медицинского персонала отражены в приказе Минздравсоцразвития РФ от дд.мм.гггг №*** "Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей медицинских и фармацевтических работников", в соответствии с которым санитарка входит в перечень медицинского персонала и относится к профессиональной квалификационной группе «Медицинский и фармацевтический персонал первого уровня». В ч.а п.6 приказа Минздравсоцразвития РФ №***н от дд.мм.гггг указано, что средства на оплату услуг, направляемые на оплату труда, распределяются в соответствии с положением об оплате труда между врачами-специалистами, средним и младшим медицинским персоналом, непосредственно оказывающими стационарную помощь женщинам и новорожденным в период родов и послеродовой период, в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, оцениваемого в соответствии с критериями качества медицинской помощи, предусмотренными приложением №***. Должностные инструкции палатных и операционных санитарок родильного отделения включают в себя выполнение санитарками простых медицинских услуг и манипуляций сестринского ухода., а именно: медицинский уход, участие в транспортировке тяжелобольных пациенток внутри учреждения, при проведении манипуляций, клизмах и др. Исходя из этого санитарки являются лицами, оказывающими стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовый период. Следовательно, в случае оказания непосредственно такой помощи имеют право на дополнительную оплату в рамках родового сертификата. В родильном отделении <***> «<***> ЦРБ» отсутствует должность младшей медицинской сестры, которая должна помогать в уходе за больными, участвовать в транспортировке больных, следить за соблюдением больничного режима. Данные функции в учреждении выполняют палатные и операционные санитарки родильного отделения, что отражено в их должностных инструкциях. От работы указанных лиц зависит качество оказанной медицинской помощи женщинам в период родов и послеродовый период и соответственно размер выплат по родовым сертификатам, который подлежит выплате в полном объеме в случае отсутствия таких критериев, как (в числе прочих) гнойно-септических осложнений в послеродовом периоде. Считает необходимым указать и на тот факт, что программой проверки проверяемый период был определен весь дд.мм.гггг. Но по результатам проверки проверяющим были составлены протокола об административных правонарушениях за каждый месяц проверяемого периода. По данным протоколам административные дела рассматривались одним и тем же органом - ТУ Росфиннадзора в Удмуртской Республике, в связи с чем полагает, что наложение на нее 3 административных наказаний не допустимо. В соответствии с п.5 ст. 4.1. КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Кроме того, дд.мм.гггг она была ознакомлена с Актом проверки и Протоколы об административном правонарушении были составлены также дд.мм.гггг. Соответственно ей не было дано возможности детально ознакомиться с актом проверки и письменно выразить свои возражения, что считает также нарушением ее прав.
 
    В судебном заседании Гатауллина Ф.Х. жалобу поддержала, изложенные в ней доводы подтвердила, просила постановление отменить, как незаконное.
 
    Защитник С.Е.А. поддержала доводы жалобы, просила постановление в отношении Гатауллиной Ф.Х. отменить, производство по делу прекратить за отсутствием в ее действиях состава административного правонарушения.
 
    Представитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР Мохова Е.А. просила отказать в удовлетворении жалобы, пояснив, что в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21.11.2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 323-ФЗ) медицинская помощь - это комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг, которые в свою очередь рассматриваются как медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение. Под медицинской деятельностью понимается профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно- противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10 статьи 2 Закона № 323-ФЗ). Пунктом 21 статьи 2 Закона № 323-ФЗ определено понятие качества медицинской помощи - это совокупность характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при оказании медицинской помощи, степень достижения запланированного результата. В соответствии с п.6 Порядка №*** н утвержденного Приказом Минздравсоцразвития РФ от дд.мм.гггг, средства на оплату услуг, направляемые на оплату труда, распределяются между врачами-специалистами и средним медицинским персоналом, непосредственно оказывающими амбулаторно- поликлиническую помощь женщинам в период беременности, между врачами- специалистами, средним и младшим медицинским персоналом, непосредственно оказывающими стационарную помощь женщинам и новорожденным в период родов и послеродовой период, в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, оцениваемого в соответствии с критериями качества медицинской помощи, предусмотренными Приложением №***. Следовательно, обязательным признаком при распределении средств, направленных на оплату труда медицинского персонала, непосредственно оказывающего стационарную помощь женщинам в период родов и послеродовый период, является качество оказанной медицинской помощи. Понятие качество медицинской помощи сформулировано Всемирной организацией здравоохранения - это свойство взаимодействия врача и пациента, обусловленное квалификацией профессионала, т.е. его способность выполнять медицинские технологии, снижать риск прогрессирования имеющегося у пациента заболевания и возникновения нового патологического процесса, оптимально использовать ресурсы медицины и обеспечивать объективные условия удовлетворенности пациента от его взаимодействия с медицинской подсистемой (врачом, отделением, медицинским учреждением). Качество медицинских услуг зависит от мастерства и профессионализма врача-исполнителя. Деятельность младшего медицинского персонала (санитарок) родильного отделения МБ УЗ «<***> ЦРБ», с учетом их функциональных обязанностей, не связана с непосредственным оказанием медицинской помощи женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовой период, она не подлежит оценке качества медицинской деятельности по критериям, указанным в приложении №***. В соответствии со своими трудовыми (должностными) обязанностями, установленными в должностной инструкции, санитарки не осуществляют медицинскую деятельность в том смысле, который придает этому понятию статья 2 Федерального закона от 21.11.2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 323-ФЗ), их должностные обязанности не относятся к категории медицинского персонала, непосредственно оказывающего стационарную помощь, и, следовательно, не имеют право на получение выплат, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 31.12.2010 № 1233. В соответствии с п. 4 Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел "Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения", утвержденного приказом Минздравсоцразвития РФ от 23 июля 2010 г. № 541н (далее по тексту - ЕКС): Квалификационная характеристика каждой должности содержит три раздела: "Должностные обязанности", "Должен знать" и "Требования к квалификации". В разделе "Должностные обязанности" установлен перечень основных функций, которые могут быть поручены работнику, занимающему данную должность, с учетом технологической однородности и взаимосвязанности работ, полученного профессионального образования. В разделе "Должен знать" содержатся основные требования, предъявляемые к работнику в отношении специальных знаний, а также знаний законодательных и иных нормативных правовых актов, положений, инструкций и других документов, методов и средств, которые работник должен уметь применять при выполнении должностных обязанностей. В разделе "Требования к квалификации" определены уровни требуемого профессионального образования работника, необходимого для выполнения возложенных на него должностных обязанностей, а также требуемый стаж работы. Согласно IV раздела ЕКС установлены должностные обязанности к квалификации медицинская сестра: оказывает доврачебную медицинскую помощь, осуществляет забор биологических материалов для лабораторных исследований. Согласно IV раздела ЕКС установлены должностные обязанности к квалификации санитарка: производит уборку помещений в медицинской организации; требования к квалификации: среднее (полное) общее образование без предъявления требований к стажу работы. Согласно IV раздела ЕКС из вышеперечисленных категорий медицинских работников: медицинская сестра, младшая медицинская сестра и санитарка, медицинскую помощь оказывает только медицинская сестра. Состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 2 ст. 15.14 КоАП РФ, по своим признакам является формальным и считается законченным правонарушением в момент совершения конкретной платежно-расчетной операции по использованию средств не в соответствии с условиями их получения независимо от наступления вредных последствий. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении либо не наступлении каких - либо материальных последствий в результате правонарушения, а в пренебрежительном отношении лица к исполнению своих служебных обязанностей.
 
    Представитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР Суханова Н.Н. просила отказать в удовлетворении жалобы, ссылаясь на то, что санитарка не имела права проводить медицинские манипуляции, она не имеет медицинского образования.
 
    Заслушав объяснения указанных лиц, исследовав материалы дела, судья приходит к следующим выводам.
 
    В соответствии со ст.30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверяются законность и обоснованность вынесенного постановления, при этом судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.
 
    В соответствии с ч.2 ст.15.14 КоАП РФ установлена ответственность должностного лица за использование средств государственных внебюджетных фондов получателя средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
 
    В рамках реализации национального проекта «Здоровье» программа «Родовой сертификат» стала осуществляться с дд.мм.гггг.
 
    Пунктом 9 Правил финансирования расходов, связанных с оплатой государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии - медицинским организациям, в которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 869, предусмотрено расходование средств, перечисленных региональными отделениями Фонда социального страхования на оплату вышеуказанных услуг, учреждениями здравоохранения, в которых оказана амбулаторно-поликлиническая и стационарная помощь женщинам, в период беременности и родов и послеродовой период (в том числе и на оплату труда медицинского персонала). Порядок и условия расходования этих денежных средств утверждаются Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
 
    Как установлено пунктом 7 Порядка, средства на оплату услуг, направляемые на оплату труда, распределяются между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим амбулаторно- поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, а также осуществляющим диспансерное наблюдение за ребенком в течение первого года жизни, в соответствии с положением об оплате труда."
 
    В силу пункта 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2010 N 1233 средства на оплату услуг, перечисленные региональными отделения Фонда социального страхования Российской Федерации, расходуются учреждениями здравоохранения, в которых оказана стационарная помощь женщинам в период родов и послеродовой период, на оплату труда медицинского персонала.
 
    Приказом Минздрава РФ от 01.02 2011 N72 н утвержден порядок расходования средств, в том числе направляемых на оплату труда. В силу пункта 6 эти средства распределяются между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, период родов и послеродовой период.
 
    Из материалов административного производства следует, что дд.мм.гггг издан приказ №*** МБУЗ «<***> ЦРБ» «О распределении средств на оплату труда по родовым сертификатам». Данный приказ подписан и.о. главного врача Гатауллиной Ф.Х..
 
    Согласно приказу от дд.мм.гггг №*** на заместителя главного врача Гатауллину Ф.Х. возложено исполнение обязанностей главного врача МБУЗ «<***> ЦРБ» на период очередного отпуска главного врача с дд.мм.гггг по дд.мм.гггг. В соответствии с указанным приказом Гатауллина Ф.Х. наделена правом подписи на финансовых и банковских документах, документах по персонифицированному учету для Управления Пенсионного фонда РФ по г.Можге и Можгинскому району, договоров, приказов, котировочной и аукционной документации.
 
    Приложением №*** к положению по использованию средств связанных с оплатой услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также по диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни» по МУЗ «<***> центральной районной больнице» от дд.мм.гггг предусмотрено распределение денежных средств на оплату услуг за оказанную стационарную помощь (фонд оплаты труда родильного отделения) в размере 5% от общей суммы на оплату труда младшего медицинского персонала (палатным и операционным санитаркам). Однако из должностных инструкций операционных санитарок родильного отделения и палатных санитарок родильного отделения МБУЗ «Можгинская ЦРБ» усматривается, что выполнение должностных обязанностей санитарок не подразумевает оказание стационарной медицинской помощи, они не занимаются лечебным процессом, основными обязанностями санитарок являются соблюдение санитарно-эпидемиологического режима, содержание в чистоте помещений, инструментария, предметов индивидуального ухода за больными. Следовательно, санитарки родового отделения, не имея соответствующего образования, не могут быть допущены к непосредственному оказанию стационарной медицинской помощи и не могут быть получателями средств, направленных на оплату труда медицинского персонала, непосредственно оказывающего стационарную помощь женщинам в период родов и послеродовый период.
 
    В дд.мм.гггг МБУЗ «<***> ЦРБ» на основании платежного поручения №*** от дд.мм.гггг, списка №*** на зачисление зарплаты на счета зарплатных карт за дд.мм.гггг, за счет средств Государственного учреждения – регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации по Удмуртской Республике, выделенных на оплату услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, и медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни произведена оплата труда санитаркам родильного отделения, не имеющих высшее или среднее медицинское и фармацевтическое образование в размере <***> рублей 19 копеек, что, в нарушение ст. ст. 38, 289 Бюджетного Кодекса РФ, является нецелевым использованием средств государственного внебюджетного фонда.
 
    Кроме того, факт нецелевого использования средств подтверждается расчетными листками медицинских работников за дд.мм.гггг, положением по использованию денежных средств, связанных с оплатой медицинскими организациями услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам и новорожденным в период родов и в послеродовый период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению ребенка в течение первого года жизни, утвержденное приказом главного врача МБУЗ « <***> ЦРБ» от дд.мм.гггг, должностными инструкциями санитарок родильного отделения, а также другими материалами дела.
 
    Действия должностного лица заместителя главного врача МБУЗ «<***> ЦРБ» Гатауллиной Ф.Х. правильно квалифицированы по ч.2 ст. 15.14 КоАП РФ – как использование средств государственных внебюджетных фондов получателя средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
 
    Доводы указанные Гатауллиной Ф.Х. в жалобе о том, что по результатам проверки было составлено три протокола об административном правонарушении и назначено три административных наказания за одно и то же правонарушение за один и тот же период не состоятельны, так как состав административного правонарушения, предусмотренный ч.2 ст.15.14 КоАП РФ, по своим признакам является формальным и считается законченным правонарушением в момент совершения конкретной платежно-расчетной операции по использованию средств не в соответствии с условиями их получения независимо от наступления вредных последствий. В связи с чем каждая платежно-расчетная операция, совершенная в нарушение условий предоставления денежных средств, является отдельным фактом нецелевого использования средств, за совершение которого лицо, его совершившее, подлежит привлечению к предусмотренной действующим законодательством ответственности. Кроме того, доводы Гатауллиной Ф.Х. о нарушении ее прав в связи с тем, что акты проверки и протоколы об административном правонарушении составлены в один день, также не состоятельны, поскольку из показаний представителя территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР установлено, что ходатайство о предоставлении срока для ознакомления с актом проверки в адрес ревизионной группы не поступало, а в соответствии с п.108 Административного регламента, утвержденного Приказом Минфина РФ от дд.мм.гггг №***, Гатауллина Ф.Х. имела право согласовать с руководителем ревизионной группы срок для ознакомления с актом проверки до 5 рабочих дней.
 
    Таким образом, доводы жалобы Гатауллиной Ф.Х. не обоснованны, не могут служить основанием для отмены постановления по настоящему делу.
 
    Наказание назначено в пределах санкции статьи, по которой квалифицировано деяние.
 
    Нарушений процессуальных требований закона, которые могли бы повлечь отмену постановления, в судебном заседании при рассмотрении жалобы не установлено. Постановление соответствует требованиям ст.29.10 КоАП РФ, является законным и обоснованным.
 
    При таких обстоятельствах судья оснований для отмены постановления и прекращения производства по делу не усматривает.
 
    На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 30.7, 30.8 КоАП РФ, судья
 
Р Е Ш И Л :
 
    Постановление, вынесенное руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в УР С.Е.И. №*** от дд.мм.гггг в отношении должностного лица - заместителя главного врача по детству и родовспоможению МБУЗ «<***> ЦРБ» Гатауллиной Ф.Х. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст.15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оставить без изменения, а жалобу Гатауллиной Ф.Х. – без удовлетворения.
 
    Решение может быть обжаловано в Верховный Суд УР в течение 10 суток со дня получения копии решения через Можгинский районный суд УР.
 
    Судья А.З. Панфилова