Дата принятия: 09 июня 2014г.
№2-512
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
09 июня 2014 г.
Первомайский районный суд Нижегородской области в составе председательствующего судьи Новикова В.Ф. с участием помощника Первомайского городского прокурора Алешкова А.А., представителя органа местного самоуправления - Городской Думы городского округа города Первомайск Нижегородской области Гавриловой И.В. по доверенности,
при секретаре Костиной Е.Ю..
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Первомайского городского прокурора Нижегородской области к органу местного самоуправления - Городской Думе городского округа города Первомайск Нижегородской области о признании бездействия незаконным, и о возложении обязанности по созданию контрольно-счетного органа.
УСТАНОВИЛ:
Первомайский городской прокурор Нижегородской области обратился в суд с вышеуказанным иском к Городской Думе городского округа города Первомайск Нижегородской области.
В обосновании иска прокурор указывает на то, что прокуратурой проведена проверка исполнения бюджетного законодательства в муниципальном образовании городского округа город Первомайск Нижегородской области в части осуществления полномочий по муниципальному финансовому контролю. Проверкой установлено, что в нарушение требований ст.34 Федерального закона №131-ФЗ от 06 октября 2003 г "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федерального закона от 07.02.2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" в муниципальном образовании не создан контрольно-счетный орган.
По мнению прокурора, отсутствие контрольно-счетного органа муниципального образования указывает на то, что организация и контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств получаемых местным бюджетом из других источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании, в полной мере не осуществляются.
ДД.ММ.ГГГГ. Первомайской городской прокуратурой в адрес муниципального образования внесено представление об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, которое по результатам рассмотрения оставлено без удовлетворения со ссылкой на то, что при Городской Думе создана и действует контрольно - счетная комиссия.
Решением Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ № образована контрольно-счетная комиссия. Однако данная комиссия сформирована из числа депутатов городского округа и полномочия комиссии значительно уже тех, что закреплены в федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
С ДД.ММ.ГГГГ, порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Поскольку Устав муниципального образования предусматривает созданиеконтрольного органа местного самоуправления, данный орган в соответствии с федеральным законодательством может быть создан только в виде контрольно-счетного органа. Существующая контрольно- счетная комиссия не отвечает признакам данного органа и установленным требованиям.
Не принятие мер по созданию контрольно-счетного органа, предусмотренного федеральным законодательством, свидетельствует о бездействии со стороны городской Думы городского округа г. Первомайск Нижегородской области.
Указанное бездействие является существенным, т.к. по смыслу Федерального закона от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ контрольно-счетный орган должен быть независимым, самостоятельным органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль муниципального бюджета.
Прокурор полагает, что бездействие должностных лиц муниципального образования, в связи с не исполнением положений ФЗ от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ может привести к нарушению требований бюджетного законодательства.
Прокурор просил суд признать бездействие Городской Думы, выразившееся в не принятии мер по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с требованиями закона от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ, незаконным и обязать исполнить требования ФЗ от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ, а именно - создать контрольно-счетный орган муниципального образования в срок до ДД.ММ.ГГГГ
В судебном заседании помощник прокурора Алешков А.А. заявлением прокурора уточнил исковые требования и просил обязать Городскую Думу городского округа города Первомайска создать контрольно-счетный орган в срок до ДД.ММ.ГГГГ. В остальном исковые требования поддержал и просил их удовлетворить по вышеуказанным основаниям.
Представитель ответчика Гаврилова И.В. с иском не согласилась, и просила суд отказать в его удовлетворении, исходя из того, что в настоящее время федеральное законодательство не содержит нормы, обязывающей создавать данный контрольно-счетный орган. Доказательств того, что Городская Дума незаконно бездействует, прокурором не представлено. Полагает, что заявленное требование прокурора является вмешательством в компетенцию представительного органа местного самоуправления, поскольку именно последнему предоставлено право создавать или нет контрольно-счетный орган как самостоятельное структурное подразделение муниципального образования.
Понятие "постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля" подразумевает не обязательность создания этого органа, а его постоянное функционирование (то есть без каких-либо перерывов) в том случае, если он уже создан.
В исковом заявлении прокурор указывает на то, что Уставом предусмотрено создание контрольно - счетной комиссии, которая входит в число органов местного самоуправления. Однако, данная комиссия сформирована из числа депутатов и не отвечает требованиям Федерального закона от 07.02.2011 № 6ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
В соответствии со статьей 35 Устава для реализации своих контрольных полномочий Городская Дума может принять решение о формировании контрольно-счетной комиссии при Городской Думе.
Полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетной комиссии определяются решением Городской Думы. Данная комиссия создана в рамках полномочий представительного органа по финансовому контролю, предусмотренных статьями 9,153 Бюджетного кодекса РФ.
Нормы Бюджетного кодекса (ст. 153) предусматривают, что представительные органы муниципальных образований рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов. В соответствии со статьей 264 Бюджетного кодекса РФ Городская Дума осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджета.
В соответствии со статьей 46 Конституции РФ, и главой 25 и ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурору предоставлено право обратиться в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, об оспаривании решений, действий (бездействия) в том числе муниципального органа, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод.
В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту неопределенного круга лиц, не указано какие конкретно права, свободы неопределенного круга лиц нарушены.
Прокурор не предоставил доказательств, что наступили какие-либо общественные и социально-значимые последствия, оказывающие негативное влияние на бюджетную систему муниципального образования. Не установлено также, что ослаблен контроль за исполнением местного бюджета, в том числе влияющий на результативность использования бюджетных средств, управления и распоряжения муниципальным имуществом, эффективность планирования бюджета, как в части совершенствования бюджетного процесса, так и в части оценки эффективности и обоснованности расходных обязательств муниципального образования, на финансовое благополучие, как самого муниципального образования, так и его населения. Не предоставлено и достоверных и достаточных данных, свидетельствующих об ослаблении мер противодействия коррупции, иных мероприятий, направленных на законность и результативность использования средств бюджета, поэтому нельзя согласиться с доводами прокурора о нарушении бездействием Городской Думы лица прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, в защиту которых заявлены требования
Создание контрольно - счетного органа возможно лишь путем внесения изменений в Устав. Внесение изменений в Устав в соответствии со статьей 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ относится к исключительной компетенции Городской Думы. Прокурор не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность представительного органа и определять содержания издаваемых им актов.
Согласно статье 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В силу статьи 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Таким образом, суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти, орган местного самоуправления принять или дополнить какой - либо нормативный правовой акт.
Из системного толкования Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не следует, что создание самостоятельного контрольно-счетного органа муниципального образования является правом, а не обязанностью муниципального образования.
Выслушав доводы сторон, исследовав письменные материалы дела, и оценив доказательства по правилам ст.67 ГПК РФ суд приходит к следующему.
Согласно ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Как следует из статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования, при этом изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу со дня официального опубликования.
Согласно статьям 7, 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и подлежит обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Согласно ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовывать контрольно-счетный орган муниципального образования.
( часть 1 в ред. Федерального закона от 27.05.2014 №136-ФЗ).
Порядок организации и деятельности контрольного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований", Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными актами.
По материалам дела видно, что в муниципальном образовании городской округ город Первомайск Нижегородской области самостоятельный контрольно-счетный орган не создан, Устав муниципального образования ( в действующей редакции) не предусматривает в структуре муниципальных органов наличие контрольно-счетного органа, нормативно-правовой акт, устанавливающий его наименование, полномочия, состав и порядок деятельности, не принят.
Так согласно ст.27 Устава МО контрольно-счетный орган не входит в структуру органов местного самоуправления городского округа.
Согласно ст.35 Устава МО для реализации контрольных полномочий Городская Дума может принять решение о формировании контрольно-счетной комиссии.
Решением Городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ № в составе Городской Думы образована комиссия по бюджетной, финансовой и налоговой политике.
Полномочия данной комиссии определены Положением об осуществлении муниципального финансового контроля контрольно-счетной комиссией Городской Думы, утвержденного решением представительного органа от ДД.ММ.ГГГГ за №
Согласно ст.12 Конституции РФ В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
В соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ) органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 14 указанного Закона к вопросам местного значения поселения относится формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета.
Контрольно-счетный орган муниципального образования не включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления, поскольку из норм ст. 34 и ч 1 ст. 38( введена Федеральным законом от 27.05.2014 г №136 -ФЗ) ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ следует, что его наличие в структуре органов местного самоуправления не является обязательным. Он создается только в том случае, если предусмотрен уставом муниципального образования. Решение вопроса о создании такого органа может зависеть от численности населения муниципального образования, его финансовых, материально-технических, организационных возможностей.
В рамках действующего законодательства представительный орган городского округа вправе, но не обязан создавать орган.
Кроме того, образование такого органа потребует обязательного внесения соответствующих изменений в Устав муниципального образования, а также принятие нормативного акта местного самоуправления определяющих структуру и полномочия контролирующего органа, однако суд не вправе обязывать органы местного самоуправления принимать нормативно-правовые акты, в том числе об обязании внесения изменений в Устав муниципального образования, который имеет высшую юридическую силу, поскольку это является прерогативой органов местного самоуправления в силу положений Конституции РФ ( ст.ст.12,132 ).
Кроме этого, создание постоянно действующего контрольно-счетного органа муниципального образования предполагает не только проведение организационных мероприятий, направленных на утверждение соответствующего положения о данном органе, порядка его создания, определения его правового статуса, утверждение его структуры, принятия необходимых нормативных актов и проведения организационных мероприятий, требует соответствующего финансирования за счет средств местного бюджета.
Обстоятельств, свидетельствующих о наличии возможности провести немедленную корректировку нормативно - правой базы, расходных обязательств бюджета муниципального образования в ходе рассмотрения дела прокурором не представлено и судом не установлено.
Также прокурором в силу требований ст.56 ГПК РФ не представлено доказательств не надлежащего финансового контроля за исполнением местного бюджета в муниципальном образовании.
Федеральный закон от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" также не содержит норм, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в каждом муниципальном образовании. Понятие "постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля" подразумевает не обязательность создания этого органа, а его постоянное функционирование (то есть без каких-либо перерывов) в том случае, если он уже создан.
Из правового смысла указанного закона следует, что отсутствие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления не означает, что в соответствующем муниципальном образовании отсутствует возможность для создания системы внешнего финансового контроля.
В соответствии с ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ в исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.
Статьей 265 БК РФ органу местного самоуправления предоставлено право создания собственного контрольного органа в целях осуществления представительным органом местного самоуправления предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджета.Пределы же осуществления финансового контроля указанного контрольного органа определены ч. 1 ст. 157БК РФ, которая предусматривают, что представительные органы муниципальных образований рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов.
Таким образом, как представительные органы муниципальных образований, так и их собственные контрольные органы также можно отнести к органам, осуществляющим определенные функции внешнего финансового контроля.
Суд приходит к выводу, об отказе в удовлетворении заявленных требований прокурора, исходя из того, что действующим законодательством не предусмотрена прямая обязанность органа местного самоуправления создавать самостоятельный контрольно-счетный орган.
В силу положения ст.38 ФЗ-№131 от 06.10.2003 г представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган, что свидетельствует об отсутствии правовых оснований для признания бездействия Городской Думы незаконным и для возложения на ответчика обязанности по созданию постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля, а именно контрольно-счетного органа муниципального образования городского округа города Первомайск Нижегородской области.
Согласно ст.333.36 НК РФ Стороны освобождены от уплаты госпошлины.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ суд,
Р Е Ш И Л:
Исковые требования Первомайского городского прокурора Нижегородской области к Городской Думе городского округа города Первомайск Нижегородской области о признании незаконным бездействия, выразившееся в непринятии мер по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования и о возложении обязанности устранить нарушения путем образования контрольно-счетного органа муниципального образования в соответствии с требованиями Федерального закона от 7 февраля 2011 года №6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в срок до ДД.ММ.ГГГГ оставить без удовлетворения.
Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Нижегородский областной суд в течении месяца со дня его принятия в окончательной форме через Первомайский районный суд.
Судья: Новиков В.Ф
Решение вступило в законную силу____________________2014 г
Судья: Новиков В.Ф
