Решение от 07 мая 2014 года

Дело № 2-207/2014
 
РЕШЕНИЕ
 
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
    07 мая 2014 года г. Олонец
 
Республика Карелия
 
    Олонецкий районный суд Республики Карелия в составе:
 
    председательствующего судьи Хольшева А.Н.,
 
    при секретаре ФИО6,
 
    с участием:
 
    заявителя Кохов С.С.
 
    ФИО2 заявителя ФИО7,
 
    заинтересованных лиц и ФИО2 заинтересованных лиц ФИО8, ФИО10, ФИО11,
 
    рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению .... .... Кохов С.С. об оспаривании нормативных правовых актов,
 
УСТАНОВИЛ:
 
    Кохов С.С. обратился в суд с настоящим заявлением по тем основаниям, что спорным решением Совета .... от хх.хх.хх г. № было утверждено Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... и решением от хх.хх.хх г. № внесены изменения в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета ..... Указанные решения заявитель считает противоречащими Федеральному закону от хх.хх.хх г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и ущемляющими права заявителя, связанные с исполнением им своих должностных обязанностей в части приема на муниципальную службу.
 
    В заявлении просит решение Совета .... от хх.хх.хх г. № «Об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета ....», решение Совета .... от хх.хх.хх г. № «О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета ....» и Положение об организационно -техническом обеспечении деятельности Совета .... признать незаконными и отменить.
 
    Определением Олонецкого районного суда от хх.хх.хх г. в качестве заинтересованного лица привлечена ГИТ.
 
    Определением Олонецкого районного суда от хх.хх.хх г. вынесенным в судебном заседании в соответствии с ч. 2 ст. 224 ГПК РФ с занесением в протокол судебного заседания, для участия в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ФИО11, ФИО10
 
    В судебном заседании Кохов С.С. и его ФИО16, действующий на основании доверенности и ордера, заявленные требования поддержали по основаниям изложенным в заявлении. Настаивали на удовлетворении требований. Пояснили, что требуя признать оспариваемые правовые акты незаконными, имеют ввиду, признание их недействующими полностью со дня их принятия.
 
    Представитель Совета .... ФИО8 с заявленными требованиями не согласилась, пояснив, что Совет .... имел право создать орган, обеспечивающий деятельность Совета ...., что не противоречит нормам федеральных законов и Уставу муниципального образования «.... городское поселение».
 
    ФИО2 заинтересованного лица - ГИТ в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В отзыве, представленном в судебное заседание, отметил, что в соответствии с положениями ст. 11 Трудового кодекса РФ, на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
 
    В соответствии с требованиями ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утвержденным законом субъекта Российской Федерации.
 
    В соответствии с требованиями ст. 10 ФЗ муниципальными служащими являются граждане, исполняющие в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, оплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
 
    В данном случае решением Совета .... утверждено Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета ...., которое регламентирует порядок организационно-технической работы для обеспечения деятельности представительного органа .... городского поселения.
 
    В соответствии с требованиями ст. 17 ФЗ при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Следовательно, проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы не обязательно.
 
    Однако в соответствии с требованиями ч. 2 и ч. 3 ст. 2 ФЗ нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
 
    В данном случае назначение на должность и освобождение от должности производится распоряжением председателя Совета ...., а не главой муниципального образования.
 
    Таким образом, Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... и изменения в него противоречат Федеральному закону от хх.хх.хх г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
 
    Заинтересованные лица ФИО11, ФИО10 с заявленными требованиями не согласились, полагали принятые решения законными и обоснованными, основанными на нормах Федерального законодательства и Уставе муниципального образования «.... городское поселение».
 
    Заслушав лиц участвующих в деле, изучив письменные материалы, суд пришел к следующему выводу.
 
    В соответствии со ст. 133 Конституции РФ и ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но и по основаниям нарушения, оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.
 
    Понятие нормативного правового акта дано в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
 
    Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
 
    При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.
 
    В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения.( п.10).
 
    Оспариваемые заявителем решение Совета .... от хх.хх.хх г. № «Об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета ....» и решение от хх.хх.хх г. № «О внесении изменений в «Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета ....», обладают всеми признаками муниципального нормативного правового акта, а именно утвержденное решением от хх.хх.хх г. № Положение содержит в себе правовые нормы, правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и направлено на урегулирование общественных отношений в сфере деятельности Совета ..... Решением от хх.хх.хх г. № были внесены дополнения в указанное Положение.
 
    В силу разъяснений данных в абзаце 2 пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от хх.хх.хх г. № «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единогласно или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.
 
    Как следует из обжалуемых решений, последние не являются актами содержащие властные волеизъявления и порождающие последствия для конкретных граждан и организаций, не несут в себе административной нагрузки.
 
    В связи с изложенным, суд полагает, что оспариваемые решения необходимо рассматривать с позиции оспаривания их как нормативных правовых актов.
 
    Следует отметить, что в своем ответе председателю Совета муниципального образования «.... городское поселение» (л.д. 199 ч. 1) .... Республики Карелия определил оспариваемые решения нормативными правовыми актами.
 
    В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
 
    В соответствии с положениями ст. 130, 131Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
 
    В силу ч. 1 ст. 34 Федерального закона от хх.хх.хх г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительные органы муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
 
    В соответствии со ст. 23 Устава муниципального образования «.... городское поселение» структуру органов местного самоуправления муниципального образования «.... городское поселение» составляют: Совет ...., Глава .... городского поселения, администрация .... городского поселения.
 
    Пунктом 3 ст. 23 Устава муниципального образования «.... городское поселение» предусмотрено, что порядок формирование, полномочия, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления муниципального образования «.... городское поселение», а так же иные вопросы организации и деятельности указанных органов, определяются настоящим Уставом.
 
    Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 43 Федерального закона от хх.хх.хх г. № «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
 
    Согласно ст. 25 (структура Совета .... городского поселения) Устава муниципального образования «.... городское поселение», структуру Совета .... городского поселения составляют председатель Совета .... городского поселения, который организует деятельность и руководит работой Совета, и заместитель председателя Совета, который исполняет полномочия председателя Совета в его отсутствие. Наличие иных структурных единиц, в том числе аппарата Совета в структуре Совета .... городского поселения, Устав не предусматривает.
 
    Таким образом, Совет .... городского поселения вынося решение об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения» и впоследствии внося в него изменения фактически создал самостоятельную структурную единицу, не предусмотренную Уставом муниципального образования «.... городское поселение».
 
    В своих возражениях представитель Совета .... городского поселения указала, что в соответствии с пп.9 п. 1 ст. 27 Устава муниципального образования «.... городское поселение» в компетенции Совета .... городского поселения находится, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
 
    Определение порядка организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления не подразумевает создание структурных единиц, не предусмотренных Уставом, в целях выполнения той или иной функции по урегулированию вопросов местного значения, а предусматривает разработку, принятие и закрепление в надлежащем образом оформленных актах систему мер, прав и обязанностей, способствующих деятельности того или иного подразделения и в целом органов местного самоуправления.
 
    Содержащиеся в Уставе положения, предусматривающие право Совета определять порядок организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, не могут толковаться расширительно. Толкование указанного пункта Устава вне рамок целей, для которых он был разработан, влечет злоупотребление правом, а так же издание правовых актов противоречащих императивным нормам Устава муниципального образования «.... городское поселение» и нормам Федерального законодательства.
 
    Таким образом, исходя из вышеперечисленных норм Устава муниципального образования «.... городское поселение», Федерального закона № 131-ФЗ, создание дополнительных структурных единиц, обеспечивающих решение вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе в структуре Совета, должно регулироваться Уставом.
 
    Из изложенного следует, что приняв оспариваемые решения, Совет муниципального образования «.... городское поселение» фактически без соблюдения процедуры принятия нормативно правового акта о внесении изменений, дополнений в Устав муниципального образования создал не предусмотренный Уставом орган в структуре Совета.
 
    Поскольку определение структуры Совета осуществляется только Уставом муниципального образования «.... городское поселение», то созданию аппарата Совета муниципального образования «.... городское поселение», как структурной единицы Совета должно предшествовать внесение изменений в Устав муниципального образования «.... городское поселение», что требует процедуры принятия Советом муниципального нормативного правового акта вносящего изменения в Устав.
 
    Согласно ст. 38 Устава муниципального образования «.... городское поселение» в систему муниципальных правовых актов входят: устав, правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные и иные правовые акты Совета .... городского поселения и т.д.
 
    В силу п. 5 ст. 39 Устава (Порядок принятия муниципальных правовых актов), проект Устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава, внесении изменений и дополнений в Устав подлежит официальному опубликованию (обнородованию) с одновременным опубликованием (обнородованием) установленного Советом .... городского поселения Порядка учета предложений по проекту Устава, проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав, а так же Порядка участия граждан в обсуждении проекта Устава, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав.
 
    Проект Устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав подлежит обсуждению на публичных слушаниях.
 
    Устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законодательством.
 
    В силу п. 6 ст. 39 Устава, нормативный правовой акт, принятый Советом .... городского поселения, направляется Главе .... городского поселения для подписания и обнародования в течение 10 дней.
 
    Глава .... городского поселения имеет право отклонить указанное решение. В этом случае отклоненное решение в течение 10 дней возвращается в Совет .... городского поселения с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если Глава .... городского поселения отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается Советом .... городского поселения. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов Совета .... городского поселения, он подлежит подписанию Главой .... городского поселения в течение семи дней и обнародованию.
 
    Как установлено в судебном заседании решение о принятии Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения было принято Советом муниципального образования «.... городское поселение» хх.хх.хх г. на сессии представительного органа муниципального образования. Решение «О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения» было принято Советом муниципального образования «.... городское поселение» хх.хх.хх г. на сессии представительного органа муниципального образования.
 
    При этом процедура принятия нормативного правового акта соблюдена не была.
 
    Из вышеизложенного следует, что решение Совета .... городского поселения от хх.хх.хх г. № «Об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения» и решение Совета .... городского поселения от хх.хх.хх г. № «О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения», отмененное решением Совета .... городского поселения от хх.хх.хх г. №57, изданы в нарушение Устава .... городского поселения и с учетом требований ч. 2 ст. 253 ГПК РФ могут быть признаны недействующими полностью с момента их принятия.
 
    Заявляя требования о признании оспариваемых решений незаконными заявитель, что следует и из содержания представленных им оснований заявленных требований, фактически требовал признание этих решений недействующими, о чем заявлял в судебном заседании. Недействующими оспариваемые нормативные акты заявитель просил признать с момента их издания.
 
    Согласно п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от хх.хх.хх г. № «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 ст. 253 ГПК РФ признает этот нормативный правой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или указанного судом времени. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют полностью или в части, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу.
 
    Учитывая, что решение от хх.хх.хх г. № действующее на момент рассмотрения дела и решение от хх.хх.хх г. № 163, действующее до вынесения решения Совета .... городского поселения от хх.хх.хх г. о его отмене не повлияло на реализацию прав граждан и организаций, а так же не повлияет на реализацию трудовых права ФИО10 и ФИО11, суд считает обоснованным признать данные нормативные акты не действующими с момента их принятия.
 
    При этом, удовлетворяя требования заявителя в части признания оспариваемых нормативных правовых актов не действующими со дня принятия, суд полагает обоснованным отказать заявителю в требовании о признании незаконным и подлежащем отмене Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения, так как настоящим решением признано недействующим с момента принятия решение от хх.хх.хх г. № 5, которым было утверждено Положение.
 
    Так же суд полагает необоснованным, как излишне заявленное, требование об отмене решений от хх.хх.хх г. № и от хх.хх.хх г. № 163, поскольку настоящим решением они признаны недействующими полностью со дня их принятия, соответственно дополнительного решения об их отмене не требуется.
 
    Кроме изложенного суд считает необходимым указать на нарушения норм законов Российской Федерации, Республики Карелия и Устава муниципального образования «.... городское поселение» допущенных при издании оспариваемого Положения.
 
    В п. 6 оспариваемого «Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения» указано, что должности в аппарате Совета .... городского поселения в соответствии с Законом Республики Карелия от хх.хх.хх г. № 1107-ЗРК «О муниципальной службе в Республике Карелия» являются должностями муниципальной службы. Назначение на должность и освобождение от должности производится распоряжением председателя Совета .... городского поселения. Квалификационные требования, денежное содержание, материальное стимулирование специалистов аппарата Совета .... городского поселения осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми для муниципальных служащих администрации .... городского поселения.
 
    В соответствии с положением ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от хх.хх.хх г. № 25-ФЗ, муниципальной службой является -профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора(контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя(работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
 
    Статья 6 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от хх.хх.хх г. № 25-ФЗ дает понятие должности муниципальной службы которая обозначается как должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с Уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальным правовым актом в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утвержденным законом субъекта Российской Федерации.
 
    Понятие муниципального служащего дано в ст. 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от хх.хх.хх г. № 25-ФЗ. Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
 
    Из приведенных норм федерального законодательства следует, что должности в аппарате Совета .... городского поселения не могут являться должностями муниципальной службы, так как Уставом должности муниципальных служащих в аппарате Совета не предусмотрены, отсутствует правовой акт, устанавливающий должности муниципальных служащих в аппарате Совета .... городского поселения в соответствии с Законом Республики Карелия 1107-ЗРК. Уставом муниципального образования «.... городское поселение» не предусмотрено право председателя Совета .... городского поселения выступать представителем нанимателя, ввиду чего председатель Совета не вправе заключать трудовые договоры с гражданами с условием принятия их на муниципальную службу.
 
 
    На основании изложенного, руководствуясь ст. 194 - 198 ГПК РФ, суд
 
РЕШИЛ:
 
    Заявление удовлетворить частично.
 
    Признать недействующими полностью решение от хх.хх.хх г. № «Об утверждении Положения об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения» принятого Советом .... городского поселения и решение от хх.хх.хх г.г. № «О внесении изменений в Положение об организационно-техническом обеспечении деятельности Совета .... городского поселения» принятого Советом .... городского поселения со дня их принятия.
 
    В остальной части отказать.
 
    В течение одного месяца со дня вынесения решения в окончательной форме стороны вправе обжаловать решение в Верховный Суд Республики Карелия через Олонецкий районный суд Республики Карелия.
 
    Судья А.Н. Хольшев
 
Мотивированное решение в соответствии со ст. 199 ГПК РФ
 
составлено хх.хх.хх г.г.