Постановление от 18 сентября 2019 г.Верховный Суд Российской Федерации - Гражданское
ПОСТАНОВЛЕНИЕПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Дело № 11-ПВ19 г.Москва 18 сентября 2019 г. Президиум Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего - Серкова П.П., членов Президиума - Момотова ВВ., Петровой Т.А., Рудакова СВ., Свириденко О.М., Тимошина Н.В., Хомчика ВВ., - при секретаре Кепель СВ. рассмотрел в открытом судебном заседании по надзорным жалобам конкурсного управляющего общества с ограниченной ответственностью «Ивастрой» Аглинишкене С.А. и Фонда «Специальные проекты Фонда защиты прав граждан - участников долевого строительства» на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению Агафонцевой Т.А., Цабель ЕВ., Плентайтене В.А., Михайлова Р.С, Бойко Г.Н. о признании недействующим распоряжения Министерства строительного комплекса Московской области от 26 сентября 2016 года № П19/3 092 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории по адресу: Московская область, Одинцовский муниципальный район, сельское поселение Горское, вблизи с. Лайково». Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С, объяснения представителей ООО «Ивастрой» Чередник СВ., Фонда «Специальные проекты Фонда защиты прав граждан - участников долевого строительства» Филипского КВ., поддержавших доводы надзорных жалоб, представителя административных истцов Тихоновой Я.Р., возражавшей против доводов надзорных жалоб, мнения представителя Министерства строительного комплекса Московской области Черненко А.М., представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Шманевой Д.А., представителя администрации Одинцовского городского округа Московской области Соколовой ЕВ., выслушав заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Коржинека Л.Г., полагавшего, что надзорные жалобы подлежат удовлетворению, Президиум Верховного Суда Российской Федерации установил:пунктом 1 распоряжения Министерства строительного комплекса Московской области от 26 сентября 2016 года № П19/3092 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории по адресу: Московская область, Одинцовский муниципальный район, сельское поселение Горское, вблизи с. Лайково» (далее - распоряжение № П19/3092) утверждены проект планировки территории и проект межевания территории в целях размещения жилой застройки по адресу: Московская область, Одинцовский муниципальный район, сельское поселение Горское, вблизи с. Лайково (далее - Проект планировки и межевания территории, Проект). Агафонцева ТА., Бойко Г.П., Цабель Е.В., Плентайтене В.А., Михайлов Р.С. обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим распоряжения № П19/3 092, ссылаясь на его принятие с нарушением положений статей 41 \ 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, (далее - ГрК РФ), противоречие в части этажности и плотности планируемой жилой застройки Схеме территориального планирования Московской области, Нормативам градостроительного проектирования Московской области, Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки сельского поселения Горское Одинцовского муниципального района Московской области (далее - Генеральный план поселения Горское и Правила застройки поселения Горское), действовавшим в период подготовки и принятия оспариваемого распоряжения, а также на нарушение их права на благоприятную окружающую среду. Территория, в отношении которой разработан Проект планировки и межевания территории, входит во второй пояс зоны санитарной охраны питьевого водоснабжения г. Москвы, в котором запрещается всякое новое строительство. Решением Московского областного суда от 17 апреля 2018 года в удовлетворении административного искового заявления отказано. Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года решение Московского областного суда от 17 апреля 2018 года отменено с вынесением по делу нового решения, которым распоряжение № П19/3092 признано не действующим с момента вступления нового решения в силу. На указанное апелляционное определение Министерством строительного комплекса Московской области, главным управлением архитектуры и градостроительства Московской области, конкурсным управляющим ООО «Ивастрой» Аглинишкене С.А. поданы надзорные жалобы с просьбой о его отмене с оставлением в силе решения Московского областного суда от 17 апреля 2018 года. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2019 года в передаче надзорных жалоб с делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации отказано. В надзорных жалобах конкурсного управляющего ООО «Ивастрой» Аглинишкене С.А. и Фонда «Специальные проекты Фонда защиты прав граждан - участников долевого строительства» ставится вопрос об отмене апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года. Определением заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Нечаева В.И. от 27 августа 2019 года определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2019 года отменено в части, касающейся надзорной жалобы конкурсного управляющего ООО «Ивастрой» Аглинишкене С.А., данная надзорная жалоба и надзорная жалоба Фонда «Специальные проекты Фонда защиты прав граждан - участников долевого строительства» с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Президиум Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев административное дело в порядке надзора, обсудив доводы надзорных жалоб, находит апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года подлежащим отмене. В соответствии со статьей 341 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебные акты, указанные в части 2 статьи 332 данного кодекса, подлежат отмене или изменению, если при рассмотрении административного дела в порядке надзора Президиум Верховного Суда Российской Федерации установит, что соответствующий обжалуемый судебный акт нарушает права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, единообразие в толковании и применении судами норм права. Президиум Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что при рассмотрении данного административного дела судом апелляционной инстанции допущены такие нарушения. В соответствии с частью 3 статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 года № 106/2014-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (принятого на основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на срок 5 лет (с 1 января 2015 года)) Правительство Московской области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по подготовке и утверждению документации по планировке территории, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний (части 5-11 статьи 46 ГрК РФ). В период перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области уполномоченным органом государственной власти Московской области по принятию решений о подготовке и утверждению документации по планировке территорий поселений является Министерство строительного комплекса Московской области. Как следует из материалов дела, 12 ноября 2015 года при участии министерства строительного комплекса Московской области между АО «СУ- 155» и ООО «Ивастрой» заключено соглашение, по которому ООО «Ивастрой» приняло на себя социальные обязательства по обеспечению жильем участников долевого строительства АО «СУ-155», вложивших денежные средства в строительство жилья на земельных участках вблизи села Лайково, в соответствии с Перечнем участников и Реестром граждан проблемного строительного объекта. Основанием для разработки оспариваемого Проекта планировки и межевания территории явилось принятое на основании обращения ООО «Ивастрой» распоряжение Министерства строительного комплекса Московской области от 4 февраля 2016 года № Ш 9/247 «О подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории по адресу: Московская область, Одинцовский муниципальный район, сельское поселение Горское, вблизи с. Лайково». 12 июля 2016 года по Проекту планировки и межевания территории состоялись публичные слушания, результаты которых опубликованы в газете «Одинцовская неделя». 16 августа 2016 года Проект планировки и межевания территории обсужден и одобрен на заседании Градостроительного совета Московской области. На основании обращения ООО «Ивастрой» с учетом результатов публичных слушаний распоряжением Министерства строительного комплекса Московской области от 26 сентября 2016 года № П19/3 092 Проект планировки и межевания территории был утвержден. В период с 28 сентября 2016 года по 1 февраля 2018 года Министерством строительного комплекса Московской области ООО «Ивастрой» выданы разрешения на строительство жилых домов переменной этажности с количеством этажей от 4 до 10, ООО «Ивастрой» заключены с гражданами договоры участия в долевом строительстве в строящихся многоквартирных жилых домах. Судом установлено, что Генеральным планом сельского поселения Горское, утвержденным решением Совета депутатов сельского поселения Горское от 15 декабря 2011 года № 1/21 (далее - Генеральный план 2011 года), и Правилами землепользования и застройки сельского поселения Горское, утвержденными решением Совета депутатов сельского поселения Горское от 28 декабря 2011 года № 1/22 (далее - Правила землепользования и застройки 2011 года), на территории с. Лайково была предусмотрена индивидуальная жилая застройка, территориальные зоны на планируемой территории относились к смешанной индивидуальной жилой застройке и малоэтажной многоквартирной жилой застройке, в жилых зонах подлежала размещению преимущественно малоэтажная застройка не выше 3 этажей. Схемой территориального планирования Московской области, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 11 июля 2007 года № 517/23 (далее - Схема территориального планирования), на территории с. Лайково также предусматривалась малоэтажная многоквартирная жилая застройка. Нормативами градостроительного проектирования Московской области, утвержденными постановлением Правительства Московской области от 17 августа 2015 года № 713/30 (далее - Нормативы градостроительного проектирования), сельское поселение Горское, в состав которого входило с. Лайково, отнесено к Истринско-Звенигородской зоне с рекреационно-городским функциональным назначением с дисперсной сверхнизкоплотной малоэтажной застройкой как преобладающим типом застройки. Решением Совета депутатов Одинцовского муниципального района от 22 сентября 2016 года № 1/18 решение Совета депутатов сельского поселения Горское от 15 декабря 2011 года № 1/21 было отменено в части утверждения Генерального плана поселения Горское применительно к территории с. Лайково. Решением Совета депутатов Одинцовского муниципального района от 22 сентября 2016 года № 3/18 утверждены изменения в Правила землепользования и застройки поселения Горское применительно к части территории с. Лайково, на территории с. Лайково предусмотрена территориальная зона многоквартирной жилой застройки Ж-1 с предельной высотой зданий, сооружений до 12 этажей. 31 августа 2017 года апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации по административному делу об оспаривании административными истцами решений Совета депутатов Одинцовского муниципального района от 22 сентября 2016 года № 1/18 и 3/18 признаны не действующими с 31 августа 2017 года решение № 1/18 в части генерального плана в отношении сельского поселения Горское, применительно к территории с. Лайково, а также решение № 3/18 применительно к части территории населенного пункта с. Лайково. Разрешая заявленное административными истцами требование о признании распоряжения № П19/3 092 недействующим, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что данное распоряжение соответствует действующим нормативным правовым актам в области градостроительной деятельности, имеющим большую юридическую силу, принято уполномоченным органом государственной власти Московской области с соблюдением установленной законом процедуры, и прав административных истцов не нарушает. Суд первой инстанции признал необоснованными доводы административных истцов о противоречии оспариваемого Проекта документам территориального планирования и градостроительного зонирования сельского поселения Горское Одинцовского муниципального района Московской области, Схеме территориального планирования, Нормативам градостроительного проектирования, а также доводы относительно нарушения оспариваемым нормативным правовым актом требований законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в связи с нахождением проектируемой территории во втором поясе зоны санитарной охраны питьевого водоснабжения г. Москвы. Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об удовлетворении заявленного требования, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации исходила из того, что утверждённый оспариваемым распоряжением Проект планировки и межевания территории противоречит Генеральному плану 2011 года и Правилам землепользования и застройки сельского поселения Горское 2011 года, Схеме территориального планирования Московской области, требованиям статей 9, 26, 41 \ 4610 ГрК РФ, статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации, статьям 12, 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлению Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 года № 355 «О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения», предусматривающего запрет всякого нового строительства во втором поясе зоны санитарной охраны Рублевского водопровода и источников его питания. Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит, что правовая позиция Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации нарушает единообразие в применении судами норм материального и процессуального права, права и законные интересы неопределенного круга лиц - граждан, заключивших договоры участия в долевом строительстве в строящихся многоквартирных жилых домах на территории, предусмотренной проектом планировки и межевания территории. В силу статей 3, 6 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное рассмотрение и разрешение административных дел с соблюдением принципов административного судопроизводства, в том числе принципа законности и справедливости. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»). Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объёме. Между тем выводы суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемое распоряжение не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы административных истцов, сделаны без учёта положений совокупности всех действующих нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности. Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории. Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования и генеральные планы. Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя градостроительные регламенты, предусматривающие ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ). Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ). Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ). Согласно части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), нормативов градостроительного проектирования. Из приведенных правовых норм следует, что нормативная регламентация градостроительной деятельности носит комплексный характер, при этом проект планировки территории и проект межевания территории должны соответствовать действующим документам территориального планирования, а также нормативам градостроительного проектирования. Судебная коллегия, сославшись на Нормативы градостроительного проектирования Московской области, не учла предусмотренные данным нормативным правовым актом случаи, когда допускается отклонение от утвержденных нормативами градостроительного проектирования Московской области предельных параметров этажности, в частности, при необходимости обеспечения жильем обманутых участников долевого строительства (пункт 1.12 Нормативов). В этом случае проекты строительства объектов жилого и иного назначения, предусматривающие отклонение от предельных параметров по этажности в обязательном порядке подлежат рассмотрению на Градостроительном совете Московской области. Оспариваемый Проект планировки и межевания территории 16 августа 2016 года был рассмотрен на Градостроительном совете Московской области (протокол № 29) и рекомендован к утверждению, признано допустимым отклонение от предельных нормативов регионального проектирования в части плотности и этажности жилой застройки с учетом необходимости обеспечения жильем обманутых дольщиков АО «СУ-155», что Судебной коллегией оставлено без внимания. Указанное обстоятельство получило надлежащую правовую оценку в решении Московского областного суда от 17 апреля 2018 года в обоснование вывода о соответствии оспариваемого Проекта планировки и межевания территории нормам действующего законодательства о градостроительной деятельности. В решении суда также отмечено, что решением Совета депутатов Одинцовского муниципального района от 4 апреля 2018 года № 1/33 в Генеральный план поселения Горское были внесены изменения. Территория, в отношении которой разработан проект планировки и проект межевания, отнесена к функциональной зоне жилой застройки Ж-1, предусматривающей многоквартирную жилую застройку с планируемым размещением объектов жилого, социального и коммунально-бытового назначения с этажностью 4- 12 этажей, без установления ограничений плотности застройки для зоны застройки многоквартирными жилыми домами. Решением Совета депутатов Одинцовского муниципального района от 13 апреля 2018 года № 1/40 утверждены новые Правила землепользования и застройки поселения Горское, указанная территория включена в территориальную зону комплексного устойчивого развития территории КУРТ-1, для которой установлен параметр предельной этажности в 12 этажей, видом разрешенного использования для данной территории определена среднеэтажная и многоэтажная жилая застройка. Таким образом, на момент рассмотрения судом данного административного дела действующими документами территориального планирования территории допускалась на территории сельского поселения Горское, вблизи с. Лайково многоэтажная застройка с количеством этажей до 12. При таких обстоятельствах положения Правил землепользования и застройки поселения Горское и Генерального плана этого поселения в редакции 2011 г., действие которых было прекращено, не подлежали применению судом первой и апелляционной инстанции при рассмотрении данного административного дела, поэтому оспариваемое распоряжение № П19/3092 не могло проверяться на соответствие указанным нормативным правовым актам в данной редакции, что судом апелляционной инстанции во внимание не принято. Суждение суда апелляционной инстанции о несоответствии оспариваемых Проектов планировки и межевания территории законодательству в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в частности Положению о зоне санитарной охраны Рублевского водопровода и источников его питания, утвержденному постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 года № 355 «О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения», материалами дела не подтверждается. В пункте 2 вышеуказанного Положения установлены границы территории, входящей во второй пояс зоны санитарной охраны Рублевского водопровода, в то время как Санитарно-эпидемиологические правила СП 2.1.4.2625-10 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 апреля 2010 года № 45, лишь устанавливают правила, на основании которых владельцем водопровода разрабатывается «Проект зон санитарной охраны Московского водопровода». В настоящее время проект зон санитарной охраны Московского водопровода в установленном порядке не принят. Решением исполкомов Моссовета и Мособлсовета от 17 апреля 1980 года № 500-1143 утвержден проект установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах лесопаркового защитного пояса. В приложении № 2 к указанному решению приведено описание границ зон санитарной охраны Рублевской водопроводной станции. Как установлено судом первой инстанции, доказательства, подтверждающие, что проектируемая территория для строительства многоквартирных жилых домов находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны Рублевского водопровода в пределах границ красных линий санитарной охраны, в материалах дела отсутствуют. Судебная коллегия указанные выводы суда первой инстанции не опровергла. Исходя из изложенного, Президиум Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года подлежит отмене. Поскольку судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства по делу и применены нормы материального права, представление, исследование и оценка доказательств не требуются, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит возможным решение Московского областного суда от 17 апреля 2018 года оставить в силе. Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 342, статьей 343 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Президиум Верховного Суда Российской Федерации постановил:апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2018 года отменить, оставить в силе решение Московского областного суда от 17 апреля 2018 года. ПредседательствующийСуд:Верховный Суд РФ
