Дата принятия: 15 августа 2014г.
Дело № 5-774/14
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
об административном правонарушении
город Псков, ул. Петровская, д. 24 **.** 2014 года
Судья Псковского городского суда Псковской области Горбань И.А.,
при секретаре Егоровой М.С.,
с участием:
законного представителя юридического лица – МБДОУ «Детский сад компенсирующего вида № 49 «Тополёк» заведующего Ф.А.,
защитника Назаренко А.В.,
должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении – ведущего специалиста-эксперта Управления Роспотребнадзора по Псковской области А.Е.,
представителей Управления Роспотребнадзора по Псковской области Л.О., Т.Т.,
рассмотрев дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении юридического лица – МБДОУ «Детский сад компенсирующего вида № 49 «Тополек»,<данные изъяты>,
У С Т А Н О В И Л:
Согласно протоколу об административном правонарушении от **.** 2014 года при проведении **.** 2014 года специалистами Управления Роспотребнадзора по Псковской области внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица - МБДОУ «Детский сад компенсирующего вида № 49 «Тополёк» (далее – Учреждение), расположенного по адресу: г. Псков, ул. К., д. № **, выявлены нарушения санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта, выразившиеся в нарушении юридическим лицом действующих санитарных правил и гигиенических нормативов. В частности, в протоколе отражено, что стены, полы и потолки помещений, а также оконные блоки в помещениях МБДОУ находятся в неудовлетворительном санитарном состоянии вследствие значительных дефектов, что является отступлением от п. 1 ст. 24 Закона РФ № 52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», п.п. 5.1, 5.2, 5.4, 8.5 СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций».
Таким образом, в отношении Учреждения возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 6.4 КоАП РФ.
Законный представитель при рассмотрении дела вину Учреждения не признала, пояснила, что о дате, времени, месте составления как акта проверки, так и протокола об административном правонарушении уведомлена не была. Соответственно, не будучи извещённой должностными лицами Роспотребнадзора относительно процедуры оформления результатов внеплановой выездной проверки, она была лишена возможности довести свою позицию до сведения лиц, разбирающих дело. От подписания акта и протокола она не отказывалась, поскольку при их составлении она отсутствовала, перечисленные документы пришли ей по почте в одном конверте **.** 2014 года. Не соглашаясь с привлечением Учреждения к административной ответственности, обращала внимание, что вменённые по протоколу от **.**.2014 года нарушения санитарно-эпидемиологических требований и нормативов аналогичны выявленным ранее. Между тем, Управлением Роспотребнадзора МБДОУ было выдано предписание, срок исполнения которого не истёк, следовательно, дело об административном правонарушении возбуждено без достаточных на то оснований. В настоящий момент работы по устранению нарушений ведутся, осуществляется монтаж оконных конструкций. Кроме того, ею направлялись обращения в орган, осуществляющий финансирование, в которых ставился вопрос о выделении средств, действительно необходимых для капитального ремонта здания. Вместе с тем, при проведении проверки **.** 2014 года ей указывалось лишь на ненадлежащее состояние потолочных перекрытий, стен в пищеблоке, окон в группе «К.».
Защитник доводы законного представителя поддержал, полагал, что убедительных данных, свидетельствующих об извещении юридического лица о необходимости явки для составления акта, протокола об административном правонарушении, не представлено. Считал, что должностные лица Управления Роспотребнадзора пытаются повторно привлечь Учреждение за ранее выявленные нарушения, поскольку обратного не доказано. В такой ситуации просил о прекращении производства по делу.
Должностное лицо, возбудившее дело об административном правонарушении – ведущий специалист-эксперт А.Е. полагала, что нарушений при оформлении акта проверки и протокола по делу об административном правонарушении не допущено. Неверное указание в телефонограмме номера телефона Учреждения является технической ошибкой, состоявшиеся с Ф.А. разговоры относительно необходимости явки в Управление для составления акта проверки и протокола подтверждены ответом из ОАО «Псковская ГТС». Отсутствие конкретики в тексте акта проверки и протокола относительно помещений, имеющих дефекты, следует понимать в том смысле, что выявленные недостатки относятся ко всем помещениям здания. Полагала, что в рассматриваемом случае целесообразно рассмотреть вопрос о приостановлении деятельности Учреждения.
Её позиция поддержана представителями Управления, полагавшими, что законных оснований для отказа в привлечении Учреждения к административной ответственности не имеется.
Выслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, допрошенных свидетелей, исследовав представленные материалы, судья приходит к следующему.
В соответствии со ст. 6.4 КоАП РФ нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Отношения, касающиеся проведения надзорными органами проверок юридических лиц, регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон).
Согласно ч. 1 ст. 16 названного Закона, по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
В силу ч. 4 ст. 16 Закона акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора).
В акте должны быть указаны сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи и проч.
Отступление от указанного срока составления акта возможно лишь в случаях, предусмотренных ч. 5 статьи 16 Закона и увязывается законодателем с необходимостью получения заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз. В таких случаях акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица в порядке, аналогичном изложенному в ч. 4 ст. 16 Закона.
Как установлено в настоящем судебном заседании, внеплановая выездная проверка Учреждения проводилась должностными лицами Роспотребнадзора на основании распоряжения от **.**.2014 года. Срок проведения проверки установлен не более 10 рабочих дней, период проверки с **.**.2014 по **.**.2014.
Из содержания распоряжения и акта следует, что, несмотря на то, что датой окончания течения периода проведения проверки являлось **.** 2014 года, сама проверка фактически состоялась **.** 2014 года. При этом в акте не содержится сведений о проведении каких-либо мероприятий, связанных с осуществлением исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз.
Таким образом, акт проверки Учреждения должен был быть изготовлен лицом, проводившим мероприятие по контролю **.** 2014 года, а не **.** 2014 года, что имело место в рассматриваемом случае.
Соответственно, указанный документ, в случае отказа заведующей от его подписания, подлежал направлению адресату непосредственно после его изготовления. Между тем, согласно отметке на титульном листе акта, этот документ, будучи реально изготовленным в 09 часов **.**.2014, направлен в Учреждение только **.**.2014 года (согласно реестру отправление состоялось лишь **.**.2014), то есть уже после составления протокола по делу об административном правонарушении.
В то же время, нахожу, что отмеченные отступления от положений Федерального закона № 294-ФЗ, как нарушение требований пункта 6 части 1 статьи 20 указанного нормативного документа восприниматься не могут, так как по итогам проведенной внеплановой выездной проверки должностным лицом надзорного органа соответствующий акт всё же был изготовлен. Протокол об административном правонарушении составлен **.** 2014 года, то есть после оформления акта проверки от **.**.2014, а направление в Учреждение копии акта проверки **.** 2014 года грубым нарушением положений вышеназванного Федерального закона не является и само по себе не может служить основанием для отказа в привлечении к административной ответственности.
Принимая такое решение, исхожу из буквального толкования указанных выше правовых норм, согласно которым грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки, является непредставление акта проверки проверяемому лицу. Несвоевременное представление акта проверки или несвоевременное представление приложений к нему, к числу грубых нарушений, влекущих отмену результатов проверки, не отнесено.
Тщательно разобрав доводы законного представителя Учреждения и его защитника о неуведомлении руководителя МБОУ о времени и месте изготовления акта проверки, а, в последующем, и протокола по делу об административном правонарушении, судья приходит к следующему.
Статья 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители. Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.
Согласно части 3 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные данным Кодексом, о чем делается запись в протоколе.
В силу части 4 названной статьи Кодекса, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении, согласно части 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Системный анализ положений статей 25.4 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о том, что должностное лицо при составлении протокола об административном правонарушении обязано известить (уведомить) законного представителя юридического лица о факте, времени и месте составления названного протокола в целях обеспечения ему возможности реализовать гарантии, предусмотренные статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кодекс не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, в связи с этим оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому такое извещение направлено.
Следовательно, закон не обязывает должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, направлять извещение исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.
Соответственно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы).
Полагаю, что подобная аналогия применима и в случаях, касающихся уведомления лица о времени и месте составления акта проверки.
Между тем, уведомление лиц, в отношении которых проводится мероприятие по контролю, способом, не позволяющим с высокой степенью надёжности подтвердить поступление информации к адресату возлагает на надзорные органы повышенные требования к качеству изготовляемых документов, которое должно быть безукоризненным.
Несмотря на наличие соединений, состоявшихся между абонентами, эксплуатирующими номера рабочих телефонов Управления и Учреждения, данных о лицах, ведущих переговоры, а также о существе состоявшихся между ними бесед судье не представлено. То обстоятельство, что соответствующие телефонограммы (помимо телефонограммы, датированной **.**.2014 о необходимости явки заведующей для составления протокола об административном правонарушении) не составлялись, специалистом Роспотребнадзора А.Е. не отрицается.
Между тем, по утверждениям Ф.А., которые не опровергнуты, эксплуатирующийся в учреждении телефонный номер используется на 4 аппарата, расположенных, помимо кабинета заведующей, ещё в трёх обособленных помещениях детского сада. Как установлено в суде, в рассматриваемом периоде работниками Роспотребнадзора велись телефонные разговоры и с иными работниками Учреждения, которые представляли дополнительные документы в Управление, подтверждением чему являются предъявленные А.Е. материалы, связанные с обеспечением питанием воспитанников (поступили в Управление **.**.2014).
В рассматриваемой ситуации, в условиях противоречивых показаний свидетелей и опровержения законным представителем утверждений А.Е. относительно обстоятельств, связанных с её уведомлении о времени и месте предстоящего изготовления акта проверки, протокола об административном правонарушении, основываюсь на документах, представленных в деле.
Как следует из наличествующей телефонограммы, вызов Ф.А. для составления протокола об административном правонарушении состоялся в ходе телефонного разговора от **.**.2014 по телефонному номеру «№ **». Однако по данным организации связи за детским садом № 49 закреплён только номер «№ **».
Кроме того, при обозрении светокопии из Журнала направленных телефонограмм установлено, что порядковая нумерация телефонограмм нарушена, поскольку сведения о состоявшемся уведомлении внесены между № ** и № ** за «№ **» (использован дополнительный символ). Дата направления телефонограммы имеет явные следы исправления (просматривается, что первоначальное число **.**.2014 исправлено на **.**). Интервал между текстами иных телефонограмм в остальных случаях, как правило, имеющий характерный отступ в 1-2 строки, не выдержан.
Прихожу к выводу, что при таких обстоятельствах высказанное защитником суждение о недостоверности записи в Журнале относительно вызова Ф.А. в Управление, как внесённой в последующем (после **.**.2014), с целью придания видимости соблюдения процедуры уведомления, не лишены оснований и, в любом случае, порождают сомнения, которые не устранены.
Поскольку убедительных объяснений указанным фактам представителями Роспотребнадзора не дано, принимая решение, руководствуясь положениями ст. 1.5 Кодекса, и истолковываю неустранимые сомнения в пользу юридического лица.
С учётом изложенного сделать однозначный вывод о надлежащем извещении законного представителя Учреждения о месте и времени составления должностным лицом Роспотребнадзора акта выездной внеплановой проверки, протокола об административном правонарушении нельзя. Законному представителю МБДОУ не была предоставлена возможность своевременно ознакомиться как с актом, так и с протоколом об административном правонарушении, представить объяснения и замечания по содержанию акта проверки, протокола, которые должны прилагаться к указанным документам, чем было грубо нарушено право юридического лица на защиту.
Исходя из положений части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для назначения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности. Составление протокола об административном правонарушении без участия законного представителя Учреждения и при отсутствии сведений о его надлежащем извещении о месте и времени составления протокола лишило его возможности воспользоваться предоставленными ему частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процессуальными правами и повлекло за собой существенное нарушение норм действующего процессуального права.
Приведенные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно.
Учитывая изложенное, протокол об административном правонарушении в отношении Учреждения не может быть оценен как допустимое доказательство вины МБДОУ в совершении правонарушения и надлежащее основание его административной ответственности.
Соответственно, по этим мотивам, исходя из положений статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вину Учреждения в совершении правонарушения, нельзя считать бесспорно доказанной, а вывод должностного лица Роспотребнадзора о наличии в его действиях состава административного правонарушения - обоснованным.
Также принимается во внимание и то обстоятельство, что с момента получения акта проверки и протокола об административном правонарушении законный представитель Учреждения правом на представление письменных возражений воспользовался, представив в Управление т.н. «протокол разногласий», соответственно, он намеревался доказывать свою правоту и на момент составления протокола об административном правонарушении, однако такой возможности оказался лишён.
Помимо изложенного, судья считает установленным следующее.
В силу п. 7 ч. 2 ст. 16 Закона в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.
Признавая недействительными результаты проверки, отраженные в акте проверки от **.**.2014 исхожу из того, что данный документ не содержит конкретного описания локализации выявленных нарушений с указанием их объёма, поскольку используемые в нём формулировки носят общий характер, не позволяют определить перечень помещений, не отвечающих требованиям санитарных правил. Как видно из акта, описание нарушений ограничено только констатацией неудовлетворительного состояния стен, полов и потолков, а также оконных блоков в Учреждении со ссылкой на отдельные пункты СанПин. При этом, как это следует из предъявленного судье законным представителем предписания № ** от **.**.2013 года (п. 1, 3 и 4), подобные нарушения выявлены в ходе плановых контрольно-надзорных мероприятий ранее, однако срок их устранения ещё не истёк (до **.**.2014 года). Характерно, что данное обстоятельство косвенно признано и авторами акта, ссылающимися на наличие внесённого ранее предписания, в котором перечислены те же самые дефекты (стр. 2 акта).
Зафиксированное в акте проверки состояние кирпичных перегородок, полов первого этажа, окон, а также отделки стен и потолков в полной мере соотносится с описанием отмеченных конструкций в материалах обследования от **.**.2012 года № **. Следовательно, при проведении проверки Учреждения Роспотребнадзором **.** 2013 года об указанных недостатках должностные лица были осведомлены, что и нашло своё отражение в упомянутом предписании № **. В связи с этим обращаю внимание на тот факт, что перечисленные в материалах обследования недостатки перенесены в акт проверки от **.**.2014 полностью, ссылка на материалы обследования дана на странице 2 акта.
Доказательств того, что характер и объёмы обнаруженных дефектов на момент проверки **.**.2014 года изменились судье при рассмотрении дела не представлено, как нет подтверждений этому и в самих материалах дела. Поскольку бремя доказывания обстоятельств, изобличающих лицо, привлекаемое к ответственности, лежит на надзорном органе, прихожу к выводу, что вследствие некачественного исполнения акта проверки доводы законного представителя и защитника не опровергнуты.
Согласно ст. 16 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», акт проверки в деле об административном правонарушении имеет безусловное доказательственное значение, поскольку подтверждает и факт нарушений обязательных требований, и наличие повода к возбуждению дела об административном правонарушении.
Более того, исходя из содержания протокола по делу об административном правонарушении от **.**.2014 года, нахожу, что данный документ в качестве самостоятельного источника доказательств восприниматься не может, поскольку является производным от упомянутого акта проверки.
Каких-либо иных доказательств вины юридического лица предъявленные материалы не содержат, ввиду чего событие правонарушения считаться установленным не может.
Разбирая вопрос о наличии вины юридического лица в нарушении санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации помещений судья исходит из положений ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которым юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Установлено, что Учредителем муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад компенсирующего вида № 49 «Тополёк» является Управление образования Администрации г. Пскова. Отношения между Учреждением и Учредителем строятся на основании договора от **.**.2004 года, согласно п. 2.2 которого, Управление образования обязуется принимать на себя все расходы на содержание основных фондов, используемых непосредственно на образовательные цели, на текущий и капитальный ремонт Учреждения.
По данным бухгалтерского учёта объект недвижимости – нежилое здание, расположенное по адресу: г. Псков, ул. К., д. № ** (детский сад), введён в эксплуатацию 01.01.1963, имеет балансовую стоимость порядка 2,5 млн. рублей, при этом остаточная стоимость несколько меньше 1,2 млн. рублей.
Характер выявленных дефектов несущих конструкций здания детского сада указывает на то, что работы, на необходимость проведения которых указывается надзорным органом, подпадают под определение капитального ремонта.
Согласно представленным законным представителем Учреждения документам, с момента проведения обследования технического состояния здания в 2012 году переписка с Учредителем велась, вопрос о необходимости выделения средств на проведение ремонтных работ поднимался регулярно. При этом заведующим прямо указывалось на наличие предписания Роспотребнадзора от **.** 2013 года, где излагается перечень нарушений СаНПиН, фактически определён характер и объём дефектов, требующих незамедлительного устранения (ремонт пищеблока, прачечной, пола, окон в помещения групп и проч.)
Из существа переписки следует, что Учредитель, будучи осведомлённым о необходимости исполнения требований Предписания, ссылаясь на недостаточность средств, выделяемых из бюджета муниципального образования, сообщал о предпринимаемых мерах, и, в частности, по подготовке соответствующих предложений в проект бюджета на очередной финансовый год.
Таким образом, в рассматриваемом случае Учреждением представлено достаточно данных, указывающих на то, что с момента внесения предписания им предпринимались меры, направленные на изыскание необходимых средств путём информирования Учредителя, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, вследствие чего вывод о виновности юридического лица сделан без достаточных на то оснований.
При таких обстоятельствах нахожу, что в связи с существенностью допущенных при производстве по делу на досудебной стадии процессуальных нарушений, в условиях отсутствия иных допустимых доказательств, достаточных для доказывания вины Учреждения, производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению за отсутствием события правонарушения, поскольку его наличие не доказано.
На основании изложенного и руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 24.5, ст. ст. 29.9, 29.10 КоАП РФ, судья
П О С Т А Н О В И Л:
Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 6.4 КоАП РФ, в отношении юридического лица – МБДОУ «Детский сад компенсирующего вида № 49 «Тополек» - прекратить за отсутствием события правонарушения.
Постановление может быть обжаловано в Псковский областной суд в течение 10 дней со дня получения или вручения копии постановления.
Судья Псковского
городского суда И.А. Горбань
Постановление в порядке главы 30 КоАП РФ не обжаловалось, вступило в законную силу.
