Дата принятия: 12 августа 2014г.
Судья Захаров А.Ю. Дело № 33-6905/2014
Докладчик Зиновьева Е.Ю.
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
Судебная коллегия по гражданским делам Новосибирского областного суда в составе:
председательствующего Зиновьевой Е.Ю.,
судей Быковой В.Б., Кузьменка А.В.,
при секретаре ТАС,
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Новосибирске 12 августа 2014 г. гражданское дело по апелляционной жалобе ПСН на решение Обского городского суда Новосибирской области от 06 мая 2014 г., которым суд частично удовлетворил заявление Совета депутатов г. Оби Новосибирской области.
Суд признал бездействие заместителя главы администрации г. Оби Новосибирской области ПИЮ, допущенное 18 апреля 2014 г. и выразившееся в непринятии мер к надлежащей регистрации распоряжения «О назначении временно исполняющим полномочия главы г. Оби Новосибирской области», незаконным.
Суд признал действия управляющего делами администрации г. Оби Новосибирской области ПСН, совершенные 18 апреля 2014 г. и выразившиеся в отказе зарегистрировать распоряжение «О назначении временно исполняющим полномочия главы г. Оби Новосибирской области», незаконными.
Заслушав доклад судьи Новосибирского областного Зиновьевой Е.Ю., объяснения ПСН, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения Совета депутатов г. Оби Новосибирской области КНА, судебная коллегия
у с т а н о в и л а :
Совет депутатов г. Оби Новосибирской области третьего созыва обратился в Обской городской суд с заявлением об оспаривании действий управляющего делами администрации г. Оби Новосибирской области ПСН и заместителя главы администрации г. Оби Новосибирской области ПИЮ
Заявитель просил суд признать действия заместителя главы администрации г. Оби ПИЮ по воспрепятствованию реализации решения 36-й сессии Совета депутатов г. Оби Новосибирской области от 15апреля 2014 г. № 372 и бездействие управляющего делами ПСН, выразившиеся в отказе зарегистрировать муниципальный правовой акт, незаконными; обязать ответчиков устранить допущенные нарушения, обязав заместителя главы администрации г. Оби Новосибирской области ПИЮ не чинить препятствий в осуществлении полномочий временно исполняющего обязанности главы г. Оби Новосибирской области КИГ, а также обязав управляющего делами администрации г. Оби ПСН зарегистрировать распоряжение временно исполняющего обязанности главы г. Оби КИГ «О назначении временно исполняющего полномочия главы города Оби Новосибирской области».
В обоснование доводов заявления Совет депутатов указал, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку, При этом основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд.
Решением внеочередной тридцать шестой сессии Совета депутатов г. Оби Новосибирской области третьего созыва от 15 февраля 2014 г. № 371 глава города НАГ удален в отставку.
В соответствии с п. 7 ст. 36 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае досрочного прекращения главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
С учетом положений указанного федерального закона и устава г. Оби Совет депутатов при проведении внеочередной 36-ой сессии руководствовался тем обстоятельством, что определение лица, которое будет временно исполнять обязанности главы города, относится к компетенции Совета.
В связи с чем, решением внеочередной тридцать шестой сессии Совета депутатов г. Оби Новосибирской области третьего созыва от 15 апреля 2014 г. № 372 «О назначении временно исполняющего полномочия главы г. Оби Новосибирской области» первый заместитель главы администрации г. Оби Новосибирской области КИГ назначен временно исполняющим полномочия главы города.
20 апреля 2010 г. решением 49-й сессии Совета депутатов г. Оби второго созыва № 536 утверждено Положение «О системе муниципальных правовых актов города Оби».
В соответствии с п. 1.3. названного положения в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, постановления и распоряжения главы города Оби.
Согласно разделу 11 положения все муниципальные правовые акты, независимо от срока их действия подлежат регистрации, регистрация включает в себя присвоение регистрационного номера и включение в реестр муниципальных правовых актов. Регистрация таких актов осуществляется Управляющим делами администрации г. Оби.
В данном случае обязанность по регистрации муниципальных правовых актов была возложена на ответчика ПСН.
17 апреля 2014 г. КИГ должен был приступить к временному исполнению полномочий главы г. Оби в соответствии с решением внеочередной тридцать шестой сессии Совета депутатов третьего созыва от 15 апреля 2014 г. № 372 «О назначении временно исполняющего полномочия главы г. Оби Новосибирской области». В связи с чем, им было издано распоряжение о назначении его временно исполняющим обязанности и отмене распоряжения администрации от 15апреля 2014 г. № 132Д «О возложении на ПИЮ дополнительных обязанностей».
Однако обратившись в общий отдел администрации г. Оби Новосибирской области с вопросом о регистрации распоряжения о назначении его временно исполняющим полномочия главы города, КИГ получил отказ со ссылкой на запрет такой регистрации со стороны заместителя главы администрации ПИЮ
При обращении к ПИЮ, последний заявил, что именно он исполняет и будет исполнять обязанности главы администрации, так как его назначил бывший глава города.
Управляющий делами администрации г. Оби Новосибирской области ПСН в категоричной форме отказался регистрировать вышеуказанное распоряжение и в присутствии группы депутатов Совета депутатов <адрес> заявил, что не будет исполнять решение тридцать шестой сессии № 372.
Как указал заявитель, 17 апреля 2014 г. Совет депутатов направил на имя уже временно исполняющего обязанности главы города КИГ обращение о направлении представителя администрации для принятия участия в заседании комиссии в рамках рассмотрения вопроса «Об отмене временных правил землепользования.. .», 21 апреля 2014 г. также на имя КИГ направлено обращение для рассмотрения и представления заключения по вопросу присвоения звания «Почетный гражданин города Оби».
22 апреля 2014 г. в адрес Совета депутатов поступили ответы на обозначенные выше обращения с указанием на необходимость приведения уведомлений в соответствие с распоряжением бывшего главы города от 11 апреля 2014 г. № 126Д, которым исполнение обязанностей главы администрации г. Оби возложены на ПИЮ
Поскольку решением Совета депутатов от 15 апреля 2014 г. временно исполняющим обязанности главы города назначен КИГ, то именно он, а не ПИЮ, должен исполнять полномочия главы администрации. В связи с чем, ПИЮ были присвоены полномочия главы администрации.
Такие действия ПИЮ прямо противоречат положениям Устава г. Оби, а на представительный орган возлагается незаконная обязанность по установлению взаимодействия с нелегитимным органом – и.о. главы администрации ПИЮ, создаются препятствия в реализации полномочий представительного органа.
Бездействием ответчика ПСН также созданы препятствия в реализации решения 36-й сессии от 15 февраля 2014 г. о назначении временно исполняющего обязанности главы города КИГ, поскольку в отсутствие регистрации муниципального правового акта, в силу ранее приведенного Положения, порядок принятия решения не может считаться полностью соблюденным, что, в свою очередь, ставит под сомнение возможность осуществления своих функций Советом депутатов г. Оби и временно исполняющим обязанности главы города КИГ
Судом постановлено вышеуказанное решение, с которым не согласен ПСН, в апелляционной жалобе просит отменить решение суда как незаконное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Советом депутатов г. Оби требований.
В обоснование доводов жалобы апеллянт указал, что суд не учел действие распоряжения администрации г. Оби Новосибирской области от 11 апреля 2014 г. №126Д «Об исполнении обязанностей главы администрации г. Оби Новосибирской области», подписанное главой г. Оби НАГ, согласно которому ПИЮ исполняет обязанности главы администрации г. Оби и наделен соответствующими полномочиями.
Данное распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, на момент рассмотрения дела не было отменено и не было признано утратившим силу.
При таких обстоятельствах исполнение полномочий главы администрации г. Оби Новосибирской области и главы г. Оби Новосибирской области осуществляют два человека, что недопустимо в рамках действующего законодательства.
Как отмечает автор жалобы, вывод суда о том, что исходя из системного толкования положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос о назначении временно исполняющего обязанности главы города до выборов находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования г. Оби не соответствует закону.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил единственный документ, а именно Устав муниципального образования, на основании которого в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, на должностное лицо местного самоуправления могут быть временно возложены полномочия главы муниципального образования.
В Уставе города Оби нет прямых норм, регулирующих вопрос о том, кто будет исполнять обязанности главы города в случае досрочного прекращения его полномочий.
Однако в ч. 8 ст. 24 Устава определено, что в случае временного отсутствия главы города или невозможности исполнения им должностных обязанностей, его полномочия осуществляет заместитель главы администрации г. Оби, назначаемый распоряжением главы города.
В связи с чем, решение о временном возложении полномочий главы муниципального образования г. Оби Новосибирской области мог принять только глава г. Оби НАГ
Апеллянт считает, что из системного толкования указанных нормативно-правовых актов следует, что полномочия у представительного органа муниципального образования г. Оби по возложению временного исполнения обязанностей главы города на должностное лицо местного самоуправления при досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования отсутствуют.
Проверив материалы дела в пределах доводов апелляционной жалобы ПСН на основании ст. 327.1 ГПК РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
ПИЮ апелляционная жалоба не подана, в связи с чем, решение суда в части признания незаконным бездействия заместителя главы администрации города Оби Новосибирской области ПИЮ, допущенное 18 апреля 2014 г. и выразившееся в непринятии мер к надлежащей регистрации распоряжения «О назначении временно исполняющего полномочия главы города Оби новосибирской области» судом апелляционной инстанции не проверяется.
Согласно ст. 254 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2, к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.
К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
Согласно положениям ст. 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальными служащими являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.
Как установлено судом первой инстанции, Управляющий делами администрации города Оби Новосибирской области ПСН при совершении оспариваемых действий являлся муниципальным служащим, следовательно, Совет депутатов города Оби Новосибирской области, как действующий самостоятельно муниципальный орган, имел право обратиться в суд с заявлением об обжаловании его действий.
Из материалов дела следует, что 15 апреля 2014 г. решением внеочередной тридцать шестой сессии Совета депутатов города Оби Новосибирской области третьего созыва № 371 глава города Оби Новосибирской области НАГ удален в отставку на основании и в порядке, предусмотренном ст. 74.1 ФЗ РФ № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Одновременно, решением внеочередной тридцать шестой сессии Совета депутатов города Оби Новосибирской области третьего созыва от 15 апреля 2014 г. № 372 «О назначении временно исполняющего полномочия главы города Оби Новосибирской области» первый заместитель главы администрации города Оби Новосибирской области КИГ назначен временно исполняющим полномочия главы города Оби Новосибирской области до выборов. Вышеуказанные решения опубликованы в газете «Аэро- сити» 16 апреля 2014 г. № 15.
17 апреля 2014 г. КИГ, имея намерение приступить к временному исполнению полномочий главы города Оби Новосибирской области в соответствии с решением внеочередной тридцать шестой сессии Совета депутатов города Оби Новосибирской области третьего созыва от 15 апреля 2014 г. № 372 «О назначении временно исполняющего полномочия главы города Оби Новосибирской области», издал распоряжение о назначении его временно исполняющим обязанности и отмене распоряжения администрации от 15 апреля 2014 г. № 132Д «О возложении на ПИЮ дополнительных обязанностей», которым избранным главой города НАГ было возложено исполнение обязанностей главы города на заместителя главы города ПИЮ
Как утверждал в суде первой инстанции представитель Совета депутатов, а также подтвердили допрошенные судом свидетели ГИГ, КМ, Кузнецов С.Ф.и ТТА, 18 апреля 2014 г. Костенко И.Г. и группа депутатов явились в общий отдел администрации города Оби для регистрации, изданного 17 апреля 2014 г. распоряжения об исполненииобязанностей главы города КИГ От начальника отдела КИВ они получили устный отказ в регистрации распоряжения со ссылкой на запрет в совершении регистрационных действий со стороны управляющего делами ПСН, который подтвердил данное обстоятельство со ссылкой на то, что исполняющим обязанности главы города является не КИГ, а ПИЮ
Отказ в регистрации указанного распоряжения подтверждается также представленными суду письменными доказательствами - Особым мнением группы депутатов, Актом об отказе работника зарегистрировать распоряжение.
Постанавливая решение по настоящему, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку действие муниципальных правовых актов начинается исключительно после их регистрации в установленном порядке, не регистрация распоряжения КИГ о назначении его временно исполняющим обязанности от 17 апреля 2014 г., воспрепятствовало исполнению Советом депутатов города Оби Новосибирской области своих полномочий как законодательному органу местного самоуправления. Как указал в решении суд первой инстанции, отсутствие исполняющего обязанности главы города исключает взаимодействие муниципальных органов между собой и препятствует принятию законных решений представительному органу. Отказ в регистрации указанного распоряжения вызвали невозможность исполнения Советом депутатов своих функций.
05 мая 2014 г., до вынесения судом первой инстанции оспариваемого решения, управляющим делами местной администрации ПСН распоряжение о назначении КИГ временно исполняющим полномочий главы города Оби Новосибирской области и главы администрации города Оби Новосибирской было в установленном порядке зарегистрировано, данному распоряжению был присвоен номер 249Р (л.д. 115).
В связи с добровольным исполнением требования заявителя об обязывании управляющего делами администрации города Оби ПСН зарегистрировать распоряжение временно исполняющего обязанности главы города Оби КИГ, суд пришел к выводу о том, что заявление в указанной части удовлетворению не подлежит.
Вместе с тем, учитывая то, что Совет депутатов в судебном заседании настаивал на рассмотрении всех заявленных требований, суд рассмотрел требования о признании незаконным действия управляющего делами ПСН, выразившегося в отказе зарегистрировать муниципальный правовой акт.
Судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции в том, что отказывая в регистрации муниципального правового акта, управляющий делами ПСН, являясь муниципальным служащим, не исполнил обязанности, установленные Положением «О системе муниципальных правовых актов горда Оби», утвержденного решением Совета депутатов города Оби от 20 апреля 2010 г. № 536.
Так, указанным Положением «О системе муниципальных правовых актов города Оби» установлено, что распоряжение – это акт индивидуального значения (муниципальный правовой акт), распространяющий свое действие на определенные правоотношения, носящий временный характер.
Пунктом 11.1 Положения о системе муниципальных правовых актов города Оби установлено, что все муниципальные правовое акты, независимо от срока их действия подлежат регистрации.
Регистрация включает в себя присвоение регистрационного номера, включение в реестр муниципальных правовых актов (11.2 Положения).
Согласно п. 11.3 Положения регистрация муниципальных правовых актов осуществляется управляющим делами администрации города Оби.
Распоряжением № 47к от 17 мая 2011 г. ПСН принят на муниципальную должность муниципальной службы управляющего делами.
Следовательно, именно в его обязанности 18 апреля 2014 г. входила обязанность зарегистрировать распоряжение о назначении КИГ временно исполняющим полномочий главы города Оби Новосибирской области и главы администрации города Оби Новосибирской, изданное 17 апреля 2014 г. Указанная обязанность муниципальным служащим выполнена не была.
Между тем, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о нарушении действиями управляющего делами администрации города Оби Новосибирской области ПСН, совершенными 18 апреля 2014 г. и выразившимися в отказе зарегистрировать распоряжение «О назначении временно исполняющего полномочия главы города Оби Новосибирской области», прав и свобод заявителя – Совета депутатов города Оби.
Как следует из Устава города Оби, Совет депутатов города – представительный орган муниципального образования, обладает правами юридического лица и является казенным муниципальным учреждением.
Полномочия Совета депутатов предусмотрены в статье 20 Устава города Оби.
Какие конкретно права Совета депутатов были нарушены действиями муниципального служащего ПСН, судом не установлено и в оспариваемом решении не указано.
Более того, согласно п. 5.1 Положения о системе муниципальных правовых актов города Оби, утвержденного решением Совета депутатов города Оби, утвержденного решением Совета депутатов города Оби от 20 апреля 2010 г. № 536, муниципальные правовые акты города Оби вступают в силу в порядке, установленном Уставом, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.
Статьей 28.2 (п. 5) Устава города Оби установлено, что иные муниципальные правовые акты (не нормативные) города Оби (в данном случае, распоряжение) вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено законодательством или самом правовым актом.
При таких обстоятельствах, подписанное КИГ распоряжение «О назначении КИГ временно исполняющим полномочий главы города Оби Новосибирской области и главы администрации города Оби Новосибирской» вступило в силу со дня его подписания, т.е. с 17 апреля 2014 г.
Следовательно, отсутствие регистрации распоряжения не могло повлиять на какие-либо права и свободы Совета депутатов города Оби.
Исходя из разъяснений п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» исходя из положений статьи 258 ГПК РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.
Принимая во внимание вышеизложенное, учитывая, что Советом депутатов города Оби не доказано, а судом не установлено нарушений каких-либо прав и свобод действиями управляющего делами администрации города Оби ПСН решение суда первой инстанции в обжалуемой части подлежит отмене.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия
о п р е д е л и л а :
Решение Обского городского суда Новосибирской области от 06 мая 2014 г. в части удовлетворения требований Совета депутатов г. Оби Новосибирской области о признании незаконным действий управляющего делами администрации г. Оби Новосибирской области ПСН, совершенных 18 апреля 2014 г. и выразившихся в отказе зарегистрировать распоряжение «О назначении временно исполняющим полномочия главы г. Оби Новосибирской области» отменить, постановив в указанной части новое решение.
Отказать Совету депутатов г. Оби Новосибирской области в удовлетворении требований о признании незаконным действий управляющего делами администрации г. Оби Новосибирской области ПСН, совершенных 18 апреля 2014 г. и выразившихся в отказе зарегистрировать распоряжение «О назначении временно исполняющим полномочия главы г. Оби Новосибирской области», удовлетворив апелляционную жалобу ПСН
Председательствующий
Судьи
