Дата принятия: 28 января 2021г.
Номер документа: Ф10-5602/2020, А48-11991/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 января 2021 года Дело N А48-11991/2019
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,
судей Бессоновой Е.В., Ермакова М.Н.,
при участии представителей:
от Департамента здравоохранения Орловской области (ОГРН 1155749000604, ИНН 5753061308, ул. Ленина, д.1, г.Орел, 302021) - Пензевой М.И. (дов. от 11.01.2021, диплом),
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН 1025700826029, ИНН 5753018207, ул. Салтыкова-Щедрина, д. 21, г. Орел, 302000) - Мусарыгиной М.А. (дов. от 20.01.2021, диплом), Лебедева М.А. (дов. от 11.01.2021),
от Бюджетного учреждения здравоохранения Орловской области "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" (ОГРН 1035753004946, ИНН 5753021094, ул. Цветаева, д. 15А, г.Орел, 302027) - Галичиной Л.Ю. (дов. от 30.04.2020, диплом),
от Департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области (ОГРН 1025700833784, ИНН 5753004003, ул. наб. Дубровинского, д. 70, г.Орел, 302030) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 22.01.2020 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2020 по делу N А48-11991/2019,
УСТАНОВИЛ:
Департамент здравоохранения Орловской области (далее -Департамент) обратился в Арбитражный суд Орловской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - УФАС по Орловской области, Управление, антимонопольный орган) от 11.09.2019 N 4360/03 "О прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства".
Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, бюджетного учреждения здравоохранения Орловской области "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" (далее - бюджетное учреждение), Департамента государственного имущества и земельных отношений Орловской области.
Решением Арбитражного суда Орловской области от 22.01.2020, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2020, признано недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области от 11.09.2019 N 4360/03.
В кассационной жалобе УФАС по Орловской области просит отменить решение и постановление, принять по делу новый судебный акт, указывая на неправильное применение судами норм материального права.
В отзывах на жалобу Департамент здравоохранения Орловской области и Департамент государственного имущества и земельных отношений Орловской области просят оставить решение и постановление судов без изменения, так как доводы кассатора основаны на ошибочном толковании закона.
Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и в отзыве на жалобу, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей Департамента, антимонопольного органа, учреждения, проверив законность принятых судебных актов, устанавливая правильность применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам, в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Из материалов дела следует, установлено судами, БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" является государственным бюджетным учреждением, входящим в систему здравоохранения, при этом функции и полномочия в отношении Учреждения осуществляет Департамент здравоохранения Орловской области.
Согласно п.5 Устава, бюджетное учреждение является некоммерческой организацией, созданной для оказания государственных услуг, выполнения работ и исполнения государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Орловской области.
В соответствии с п.12 и п.13 Устава в редакции 2011 года (приказы Департамента здравоохранения от 30.09.2011 N 783 и Департамента имущества от 12.10.2011 N 473) для достижения поставленных целей бюджетное учреждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке, осуществляет ряд видов основной деятельности, в том числе, проведение судебно-медицинских экспертиз и исследований трупов, при этом вправе осуществлять приносящую доход деятельность - проведение экспертных исследований в рамках гражданских, арбитражных и административных дел.
Приказом Департамента здравоохранения от 01.10.2018 N 694 (согласован приказом Департамента имущества от 05.10.2018 N 700) в п.13 Устава бюджетного учреждения были внесены изменения, согласно которым бюджетное учреждение для достижения целей, ради которых оно создано, имеет право осуществлять приносящую доход деятельность: 1) проведение экспертных исследований в рамках гражданских, арбитражных и административных дел; 2) проведение экспертных исследований по самообращению граждан; 3) оказание ритуальных услуг в танатологическом отделении и межрайонных отделениях; 4) хранение трупов в морозильной камере, доставляемых в морг на сохранение, с целью предотвращения гнилостных изменений; 5) прочие услуги немедицинского сервиса.
Приказом Департамента здравоохранения от 29.12.2018 N 166 утверждено Положение о порядке и условиях предоставления платных немедицинских услуг в бюджетном учреждении, а также Прейскуранта цен на данные услуги.
В соответствии с пунктами 2.1-2.2 Положения о порядке и условиях предоставления платных немедицинских услуг, видами оказываемых услуг являются: подготовка умерших к захоронению или кремации; бальзамирование.
Пунктом 2.5 названного Положения предусмотрено, что не допускается прием и хранение в учреждении на платной основе тел умерших, прием и хранение которых для данного учреждения не является обязательным.
Согласно журналу регистрации трупов в судебно-медицинском морге БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" за 2019 год по состоянию на 17 декабря 2019 года в учреждение поступило 2834 тела умерших.
Договоры об оказании платных немедицинских услуг за период с 01.01.2019 по 30.11.2019 заключены в отношении 1118 тел умерших. В отношении остальных тел умерших платные немедицинские услуги не оказывались в связи с отсутствием волеизъявления лица, взявшего на себя обязанности по захоронению умершего.
БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" имеет межрайонные отделения: Кромское МРО; Мценское МРО; Ливенское МРО; Залегощенское МРО.
Согласно информации, полученной от межрайонных отделений, по данным журналов регистрации трупов, договоры об оказании платных немедицинских услуг указанными отделениями не заключались.
Всего в БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" и межрайонные отделения по состоянию на декабрь 2019 года поступило 4158 тел умерших, договоры на оказание платных немедицинских услуг заключены в отношении 1118 тел умерших, что составляет 26,9 % и свидетельствует об отсутствии ограничения доступа хозяйствующих субъектов в сфере оказания спорного вида услуг.
На основании поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 28.11.2019 Федеральная антимонопольная служба письмом от 26.12.2019 N АЦ/114175-ПР/19 поручила территориальным органам, в том числе, при наличии оснований, указанных в ч.4 ст.25.1 Закона N 135-ФЗ, провести внеплановые контрольные мероприятия.
В ходе внеплановой проверки УФАС по Орловской области выявило факт внесения изменений в Устав БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы", которые предоставили бюджетному учреждению право, в том числе, на платной основе оказывать ритуальные услуги в танатологическом отделении и межрайонных отделениях.
Ввиду того, что БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" фактически оказывало платные немедицинские услуги (ритуальные услуги) согласно представленным сведениям о количестве услуг, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что учреждение занимает существенную долю рынка ритуальных услуг, что приводит или может привести: к сокращению числа хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг (первый признак) и оказать существенное влияния на рынок ритуальных услуг; к изменению цен на платные немедицинские услуги (ритуальные услуги) приводит или может привести к росту цен рынке ритуальных услуг, а также к определению бюджетным учреждением общих условий обращения товара; к отказу хозяйствующих субъектов, функционирующих на рынке ритуальных услуг, от самостоятельных действий на данном рынке, поскольку они будут вынуждены подстраиваться под изменяющиеся условия, в том числе взаимодействовать с бюджетным учреждением путем заключения соглашений по установлению или поддержанию цен, или разделу товарного рынка, так как все тела умерших в любом случае поступают первоначально в БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы".
Установив по результатам проверки в действиях Департамента здравоохранения признаки нарушения антимонопольного законодательства по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, УФАС России по Орловской области выдало Департаменту предупреждение от 11.09.2019 N 4360/03 "О прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства", которым на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупредило о необходимости прекращения указанных действий (бездействия) путем осуществления действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе путем внесения в устав БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" изменений, исключающих возможность оказания Учреждением немедицинских (ритуальных услуг) услуг за плату в срок до 06.11.2019.
Полагая, что выданное предупреждение не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы, Департамент обратился в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу об отсутствии в действиях БУЗ "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" признаков нарушения антимонопольного законодательства и соответствии пункта 13 Устава учреждения действующему законодательству.
Проверив законность судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.
Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Согласно части 1 пункта 3.2 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по выдаче предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в данном законе.
Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.
Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ при квалификации действий (бездействия) именно как нарушения антимонопольного запрета требуется анализ не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований. Только при нарушении таковых, при несоответствии им оцениваемых действий (бездействия) можно ставить вопрос о нарушении антимонопольного запрета.
В рассматриваемом случае антимонопольный орган, выдавая предупреждение, исходил из того, что оказание учреждением услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, а также других услуг, связанных с сохранением и выдачей умерших, приводят или могут привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, поскольку обеспечивают доступ на рынок оказания ритуальных услуг бюджетного учреждения, которое в соответствующим законодательством не имеет права оказывать такие услуги.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, руководствуясь положениями статей 15, 39.1 Закона о защите конкуренции, пунктами 1, 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статьей 11 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), суды пришли к выводу о незаконности оспоренного предупреждения.
Суды обоснованно исходили из того, что из содержания статьи 11 Закона N 73-ФЗ не следует, что само по себе учреждение является органом исполнительной власти либо наделено какими-либо его полномочиями. БУЗ Орловской области "Орловское бюро судебно-медицинской экспертизы" создано как учреждение, которым непосредственно осуществляются различные виды судебно-медицинских экспертиз. Какие-либо полномочия органа исполнительной власти Департамент учреждению не передавал.
Судами верно отмечено, что предусмотренное пунктом 13 Устава право на ведение учреждением деятельности приносящей доход немедицинскими услугами, в том числе, услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирования, а также других услуг, связанных с сохранением и выдачей умерших, направлено на достижение целей учреждения, закрепленных в пункте 2.1 Устава, что соответствует положениям пункта 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".
Судами обоснованно отклонены доводы антимонопольного органа о том, что оказание учреждением услуг по подготовке умерших к захоронению или кремации и бальзамирование, а также другие услуги, связанные с сохранением и выдачей умерших способствует либо может способствовать ограничению, недопущению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, а также может поставить иные хозяйствующие субъекты в неравное положение по сравнению с учреждением, как несостоятельными, не подтвержденные обстоятельствами дела.
Из обстоятельств дела также не следует, что учреждение имеет возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения услуг на товарном рынке
Таким образом, суды обоснованно не согласились с предупреждением УФАС по Орловской области, указав об отсутствии в рассматриваемом случае признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, и, как следствие, оснований для выдачи антимонопольным органом предупреждения в порядке статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.
Все доводы заявителя, приведенные в кассационной жалобе, основаны на ошибочном толковании норм материального права, являлись предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций, а направлены на переоценку положенных в их основу доказательств, в связи с чем не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Нарушений судами норм процессуального права, указанных в части 4 статьи 288 АПК РФ, судом округа не установлено.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Орловской области от 22.01.2020 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2020 по делу N А48-11991/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья
Г.А. Стрегелева
Судьи
Е.В. Бессонова
М.Н. Ермаков
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
