Дата принятия: 08 декабря 2020г.
Номер документа: Ф10-4853/2020, А23-7373/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 декабря 2020 года Дело N А23-7373/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 1 декабря 2020 года
г. Калуга
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи
Ермакова М.Н.
судей
Леоновой Л.В.
Лукашенковой Т.В.
при участии в заседании:
от Городской Управы города Калуги
248000, г.Калуга, ул.Кутузова, д.2/1
ОГРН 1024001179113
от УФАС России по Калужской области
248000, г.Калуга, пл.Старый Торг, д.5
ОГРН 1024001345598
от иных лиц, участвующих в деле
Шевелева С.Ю. - представитель,
дов. от 14.02.2018 N 01-23-18-Д
Магера А.А. - представитель,
дов. от 09.01.20г. N 3д
не явились, извещены надлежаще
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу УФАС России по Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 13.02.2020 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2020 по делу N А23-7373/2019,
УСТАНОВИЛ:
Городская Управа города Калуги (далее - Управа) обратилась в суд с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (далее - Калужское УФАС России) от 21.06.2019 по делу N 05-42к/2018.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Монисто", общество с ограниченной ответственностью "Альянс", общество с ограниченной ответственностью "Собит", общество с ограниченной ответственностью "Стайлинг", а также ряд физических лиц.
Решением Арбитражного суда Калужской области от 13.02.2020 заявление удовлетворено.
Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2020 решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Калужское УФАС России просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.
Управа в отзыве на жалобу просит оставить ее без удовлетворения.
В соответствии с ч.1 ст.286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Рассмотрев доводы жалобы и отзыва, выслушав представителей сторон, поддержавших доводы жалобы и отзыва, изучив материалы дела, суд кассационной инстанции приходит к следующему.
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, ряд граждан и юридических лиц (привлечены к участию в настоящем деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований), обратились в Калужское УФАС России с заявлениями о возможных признаках нарушения Управой Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившихся в отказе во включении в схему размещения рекламных конструкций на территории г.Калуги конструкций, которые они намеревались установить на принадлежащих им на праве собственности земельных участках.
По результатам рассмотрения заявлений Калужским УФАС России на основании ст.39.1 Закона N 135-ФЗ Управе было выдано предупреждение от 27.09.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем рассмотрения обращений заявителей по вопросу о возможности включения их в схему размещения рекламных конструкций на территории г.Калуги в срок до 06.12.2018.
Поскольку предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, Управой в установленный срок не было выполнено, Калужским УФАС России 26.12.2018 было возбуждено дело N 05-42к/2018.
11.03.2019 Калужским УФАС России Управе повторно было выдано предупреждение о прекращении указанного бездействия, в соответствии с которым Управе было необходимо прекратить бездействие путем разработки и утверждения нормативного правового акта, определяющего и регулирующего сроки рассмотрения заявлений физических и юридических лиц и порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга" в срок до 06.05.2019.
По результатам рассмотрения дела N 05-42к/2018 Калужским УФАС России было принято решение от 21.06.2019 N 1093/05, в соответствии с которым в бездействии Управы были признаны нарушения ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.
Считая данное решение незаконным, Управа обратилась в суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявление, суды первой и апелляционной инстанций, применив ст.ст.1, 19 Федерального закона "О рекламе" от 13.03.2006 N 38-ФЗ (далее - Закон о рекламе), ст.ст.6, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - Закон о местном самоуправлении) исходили из того, что разработка нормативного документа - схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, или муниципальной собственности - находится исключительно в компетенции органов местного самоуправления городских округов, а действующим законодательством не предусмотрено участие собственников или иных законных владельцев рекламных конструкций и (или) недвижимого имущества в ее разработке с учетом их интересов. С учетом этого суды сделали вывод о том, что в отсутствие в действующем законодательстве обязанности органа местного самоуправления по принятию нормативного правового акта, регламентирующего разработку схем размещения рекламных конструкций, а также порядок внесения изменений в указанную схему, отсутствие указанного нормативного правового акта не приводит и не может привести к необоснованному ущемлению прав хозяйствующих субъектов в процессе осуществления их хозяйственной деятельности.
Суд кассационной инстанции считает необходимым отметить следующее.
В соответствии со ст.4 Закона о рекламе, законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из данного Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с приведенным Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 04.03.1997 года N 4-П, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации. В силу положений ст.ст.130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы ст.19 Закона о рекламе, в соответствии с которой установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.
Таким образом, положения Закона о рекламе не содержат запрета на размещение рекламных конструкций на земельных участках, находящихся, в том числе, и в частной собственности юридических лиц и граждан.
Положения ст.19 Закона о рекламе также содержат нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений, которые вправе: устанавливать конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена (ч.5 ст.19), заключать договоры на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с ч.5.8 данной статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах (часть 5.1), выдавать разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и предписаний о демонтаже в случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения (часть 9), определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (пункт 4 части 15), принимать решения об аннулировании разрешения (часть 18).
Как обоснованно указали суды, утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе, отнесены к вопросам местного значения городского округа (п.26.1 ч.1 ст.16 Закона о местном самоуправлении).
Таким образом, государственное регулирование вопросов, связанных с наружной рекламой, локализовано на муниципальном уровне, ввиду чего лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере наружной рекламы, находятся в прямой зависимости от принимаемых органами местного самоуправления решений в данной области экономики.
Калужским УФАС России при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства было установлено, что Постановлением Городской Управы города Калуги от 17.01.2014 N 9-п на территории городского округа "Город Калуга" была утверждена схема размещения рекламных конструкций, включающая 81 рекламную конструкцию.
Постановлением Управы от 23.07.2014 N 246-п в указанную схему были внесены изменения, дополняющие схему 16 новыми рекламными конструкциями.
Постановлением Управы от 16.02.2016 N 37-п была утверждена новая редакция схемы размещения рекламных конструкций, включающая 68 рекламных конструкций.
Постановлением Управы от 09.01.2017 в новую редакцию были внесены изменения, дополняющие схему еще одной рекламной конструкцией.
Между тем, вопрос о том, какими критериями руководствовалась Управа при изменении ранее утвержденной схемы, что являлось основанием для внесения изменений (заявления заинтересованных лиц, властные предписания контролирующих органов, судебные решения или иное) судами не исследовался. Обоснование внесения изменений в ранее принятые схемы Управой не представлялось Калужскому УФАС России в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства, что дало основание Калужскому УФАС России сделать вывод о субъективном характере отказов при рассмотрении заявлений заинтересованных лиц, что повлекло к ограничению их к допуску на рынок рекламных услуг. Данное обстоятельство подпадает под понятие ограничения конкуренции, предусмотренное п.17 ст.4 Закона N 135-ФЗ.
Кроме того, ч.9 ст.19 Закона о рекламе определяет, что установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Указанное заявление подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал государственных и муниципальных услуг) и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.
Перечень документов, прилагаемых к заявлению на выдачу разрешения в соответствии с ч.9 ст.19 Закона о рекламе, определен частью 11 той же статьи.
Из материалов дела следует, что заявителями (физическими и юридическими лицами, привлеченными к участию в настоящем деле в качестве третьих лиц) при обращении в Калужский УФАС России прилагались документы, обосновывающие возможность размещения на принадлежащих им земельных участках рекламных конструкций.
Однако, вопрос о том, обращались ли заявители в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче разрешения в порядке ч.9 ст.19 Закона о рекламе, судами не исследовался.
В связи с этим, судами не разрешался вопрос о том, что является первичным в процедуре размещения рекламной конструкции - выдача разрешения на ее установку или внесение изменения в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования.
Также судами не учтено, что принятием постановления от 06.06.2019 N 193-п "Об утверждении Порядка рассмотрения заявлений физических и юридических лиц о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга" Управа фактически исполнила ранее выдававшиеся ей Калужским УФАС России предупреждения о прекращении бездействия, содержащего признаки антимонопольного законодательства.
Вопрос о том, имелись ли у Калужского УФАС России полномочия на вынесение оспариваемого решения после даты принятия Управой указанного нормативного правового акта, судами также не исследовался.
При указанных обстоятельствах суд кассационной инстанции находит, что сделанные судами выводы нельзя признать соответствующими обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду следует установить, обращались ли лица, привлеченные к участию в настоящее деле в качестве третьих лиц, в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче разрешения в порядке ч.9 ст.19 Закона о рекламе; установить, что является первичным - выдача разрешения на размещение рекламной конструкции или внесение изменений в схему размещения рекламных конструкций; дать оценку возможности принятия оспариваемого решения антимонопольным органом после того, как признанное им нарушением антимонопольного законодательства бездействие было устранено.
Руководствуясь п.3 ч.1 ст.287, ст.288, ст.289 АПК РФ, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Калужской области от 13 февраля 2020 года и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 августа 2020 года по делу N А23-7373/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калужской области.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев, в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, установленном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий М.Н.Ермаков
судьи Л.В.Леонова
Т.В.Лукашенкова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
