Дата принятия: 24 сентября 2021г.
Номер документа: Ф10-4352/2021, А35-542/2020
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 сентября 2021 года Дело N А35-542/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 22.09.2021
Постановление изготовлено в полном объеме 24.09.2021
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего
судей
при участии в заседании
от истца:
акционерного общества "Спецавтобаза по уборке города Курска"
от ответчика:
администрации МО "Город Курск"
от третьего лица:
Комитета по управлению имуществом Курской области
Комитета ЖКХ города Курска
Комитета городского хозяйства г. Курска
Комитета по управлению
муниципальным имуществом города Курска
Шульгиной А.Н.
Якимова А.А.
Крыжской Л.А.
не явились, извещены надлежаще;
представитель Шишкина М.Д. (дов. от 13.01.2021, диплом);
не явились, извещены надлежаще;
не явились, извещены надлежаще;
не явились, извещены надлежаще;
не явились, извещены надлежаще;
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Курска на решение Арбитражного суда Курской области от 05.04.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2021 по делу N А35-542/2020,
УСТАНОВИЛ:
Акционерное общество "Спецавтобаза по уборке города Курска" (далее - истец, АО "САБ по уборке г. Курска", общество) обратилось в Арбитражный суд Курской области с исковым заявлением к Администрации муниципального образования "Город Курск" (далее - ответчик, Администрация, заявитель) о взыскании денежных средств в размере 22 514 руб. 56 коп. за ликвидацию места несанкционированного размещения отходов, 2 000 руб. в счет возмещения расходов по уплате госпошлины (с учетом уточнения исковых требований, принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции в порядке статьи 51 АПК РФ, привлечены Комитет по управлению имуществом Курской области, Комитет ЖКХ города Курска, Комитет городского хозяйства г. Курска, Комитет по управлению муниципальным имуществом города Курска.
Решением Арбитражного суда Курской области от 05.04.2021, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2021, исковые требования удовлетворены.
Ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, ответчик обратился в суд округа с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанции отменить.
Заявитель жалобы считает неверными выводы судов о том, что обязанность по возмещению расходов понесенных на ликвидацию несанкционированных свалок возложена на администрацию. Полагает такие выводы сделаны при неправильном применении положений статей 6, 8, 16 Закона N 89-ФЗ, статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ, статьи 3 Закона Курской области от 05.03.2015 N 8-ЗКО, поскольку землями неразграниченной собственности распоряжается субъект, к вопросам местного значения отнесено лишь участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО.
От Комитета городского хозяйства г. Курска поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителей.
В судебном заседании представитель ответчика поддержал доводы кассационной жалобы.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в суд округа не направили. Дело рассмотрено в отсутствие представителей неявившихся лиц в порядке, предусмотренном статьей 284 АПК РФ.
Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, исходя из доводов кассатора, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены обжалуемых судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, исходя из следующего.
Как следует из материалов дела и установлено судами, акционерное общество "Спецавтобаза по уборке города Курска" наделено статусом регионального оператора по обращению с ТКО по Северо-Восточной зоне на основании Соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами от 09.10.2017.
Комиссией АО "САБ по уборке г. Курска" 10.10.2019 было проведено обследование (с применением средств фотофиксации) несанкционированной свалки, расположенной по адресу: г. Курск, ул. Орловская рядом с земельным участком с кадастровым номером 46:29:102124:2 возле гаражных боксов.
В результате обследования установлено, что площадь несанкционированной свалки составляет 100 кв. м - категории земель - неразграниченный земельный участок; предполагаемый объем несанкционированной свалки составляет: 50 куб. м; характер (вид, тип) отходов - древесно-растительные отходы, ТКО, о чем 10.10.2019 составлен акт обследования земельного участка.
В связи с тем, что несанкционированное складирование твердых коммунальных отходов осуществлено на территории муниципального образования "Город Курск", истец направил в адрес Комитета экологической безопасности и природопользования города Курска, Администрации г. Курска, Комитета по управлению муниципальным имуществом г. Курска, Комитета ЖКХ г. Курска требование о ликвидации несанкционированной свалки N 01-10/19-857 от 17.10.2019.
Поскольку по истечении 30 дней с момента направления ответчику требования несанкционированное размещение твердых коммунальных отходов не было ликвидировано, истец собственными силами провел работы по ликвидации.
Расходы составили 22 514 руб. 56 коп., в подтверждение чего представлены акт обследования от 22.11.2019, фотоматериалы, путевой лист, локальный сметный расчет.
Ссылаясь на несение затрат по ликвидации несанкционированного места размещения твердых коммунальных отходов, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.
Суды, удовлетворяя исковые требования и руководствуясь положениями статьи 1102 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее- ГК РФ), подпункта 18 пункта 1 статьи 14, пункта 14 части 1 статьи 15, пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее- Закон N 131-ФЗ), пунктов 1, 2 статьи 7, статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее- Закон об охране окружающей среды), пунктов 1, 2 статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее- Закон об отходах производства и потребления), пунктов 12, 25 статьи 13 Устава города Курска, пришли к выводу о том, что в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, организации мероприятий по ее охране в границах городского округа, правовое регулирование не предполагает освобождения органов местного самоуправления от участия в реализации публичных полномочий по очистке территории муниципального образования от твердых коммунальных отходов, а, следовательно, доводы ответчика об отсутствии обязанности проведения мероприятий по очистке спорного земельного участка от несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов неправомерны.
Поскольку полномочия по ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена и расположенных на территории городского округа "Город Курск", не перераспределены, то Администрация г. Курска несет ответственность за территорию муниципального образования, на которой размещены несанкционированные отходы, а также организацию работы по их ликвидации.
Однако судебная коллегия кассационной инстанции не может признать выводы судов соответствующими обстоятельствам дела и нормам материального права, по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 16 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 (далее - Правила N 1156) при обнаружении места несанкционированного размещения ТКО региональный оператор обязан в течение 5 рабочих дней уведомить об этом собственника земельного участка, а также орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор.
В силу названного пункта региональный оператор должен уведомить собственника земельного участка о необходимости ликвидации места несанкционированного размещения ТКО и направить ему проект договора на оказание услуг по такой ликвидации.
Если собственник земельного участка в установленный срок не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения ТКО самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по такой ликвидации региональный оператор ликвидирует место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов и в этом случае вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов (пункт 17 Правил N 1156).
Судами установлено и сторонами не оспаривается, что места несанкционированного размещения ТКО расположены в границах территории муниципального образования "город Курск" на землях, государственная собственность на которые не разграничена.
Вопросы определения характера и объема полномочий и финансовых обязательств муниципальных образований в сфере обращения с отходами были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 13.10.2015 N 26-П, от 26.04.2016 N 13-П) применительно к оценке возложения на органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) обязанности по ликвидации несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов (муниципальных районов).
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, использование в правоприменительной практике положений Закона N 131-ФЗ в качестве нормативного основания для возложения на городские округа (муниципальные районы) безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета сбора и вывоза отходов, неправомерно размещенных неустановленным лицом на расположенных на их территории землях любой формы собственности, влечет, таким образом, нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации. При этом действующее правовое регулирование не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов (муниципальных районов), без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
В Определении от 28.03.2017 N 720-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, учитывая существование различных форм возможного негативного воздействия на окружающую среду, а также принимая во внимание, что содержание рассматриваемой компетенции муниципальных образований не может автоматически трактоваться как возлагающее на них всю полноту ответственности, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в постановлениях от 13.10.2015 N 26-П и от 26.04.2016 N 13-П и сохраняющие свою силу, не могут быть расценены как ограниченные только вопросами несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, - в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение в отношении иных случаев неправомерного размещения отходов неустановленными лицами на объектах, расположенных на территории муниципального образования; в связи с этим при разрешении правоприменительными органами, в том числе судами, дел, касающихся определения полномочий и объема финансовых обязательств муниципальных образований в области обращения с отходами, помимо общих положений Закона N 131-ФЗ, необходимо учитывать соответствующие нормы специального отраслевого законодательства, регулирующего данные вопросы.
Пунктом 1 статьи 13 Закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
При этом пунктом 2 названной статьи установлено, что организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с этим Федеральным законом.
В силу пунктов 1 и 2 статьи 8 Закона об отходах производства и потребления, к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов в области обращения с ТКО относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО; определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра мест (площадок) накопления; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО.
Статьей 6 Закона об отходах производства и потребления, организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО отнесена к полномочиям субъектов Российской Федерации.
В свою очередь подпунктом 14 пункта 1 указанного Закона к вопросам местного значения муниципального района отнесено участие в организации указанной деятельности на территориях соответствующих муниципальных районов.
Согласно статье 8.1 указанного Закона полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами, установленные этим Законом, могут быть перераспределены между ними в предусмотренном Законом N 131-ФЗ порядке.
Пунктом 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Обстоятельства наделения органов местного самоуправления города Курска полномочиями органов государственной власти Курской области по организации деятельности по накоплению сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению ТКО в установленном Законом N 131-ФЗ и Законом об отходах производства и потребления порядке, судами не устанавливались.
Судами также не дана оценка доводам ответчика о том, что он не вправе распоряжаться земельным участком, право государственной собственности на который не разграничено, где было обнаружено место несанкционированного размещения отходов.
В соответствии с требованиями части 1 статьи 2 Закона Курской области от 05.03.2015 N 8-ЗКО "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления городского округа "Город Курск" и органами государственной власти Курской области по предоставлению земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено", администрация Курской области и (или) уполномоченные Губернатором Курской области исполнительные органы государственной власти Курской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа "Город Курск" по предоставлению земельных участков, право государственной собственности на которые не разграничено, расположенных на территории городского округа "Город Курск", за исключением: земельных участков для сельскохозяйственного использования; земельных участков для размещения, эксплуатации, обслуживания, строительства индивидуальных жилых домов; земельных участков для эксплуатации многоквартирных домов; земельных участков, площадь которых не превышает 200 кв. м; лесных участков; огородных и садовых земельных участков; земельных участков, предназначенных для индивидуального гаражного строительства.
Полномочия, указанные в части 1 настоящей статьи, перераспределяются сроком на десять лет.
Согласно статье 3 вышеуказанного закона органами государственной власти Курской области полномочия, предусмотренные в статье 2 настоящего Закона, осуществляются за счет средств областного бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период.
Учитывая изложенное, судебная коллегия считает, что наличие либо отсутствие у соответствующих уполномоченных органов власти полномочий по распоряжению землями, государственная собственность на которые не разграничена, имеет правовое значение для целей определения лица, которое обязано принимать меры к ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.
Вместе с тем, как следует из материалов дела, судами не были исследованы обстоятельства, связанные с установлением органа власти, который вправе был распоряжаться неразграниченными землями, на территории которых располагалась несанкционированная свалка, в соответствии с Законом Курской области от 05.03.2015 N 8-ЗКО.
Пунктом 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 13 "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" разъяснено, что Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) установлен специальный правовой режим - иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в силу которого обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, указанных в пункте 1 статьи 239 БК РФ. Правовая природа бюджета, являющегося финансовой основой функционирования государства и местного самоуправления, выражается в том, что бюджетные средства расходуются на государственные, муниципальные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на территории Российской Федерации. Установленное главой 24.1 БК РФ правовое регулирование препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета и обеспечивает целевое расходование бюджетных средств.
Однако, судами не установлено обеспечивался ли орган местного самоуправления соответствующими финансовыми средствами для исполнения полномочий по распоряжению неразграниченными землями, расположенными на территории города.
С учетом изложенного, удовлетворяя заявленное требование, суды неправильно применили нормы материального права, что в совокупности свидетельствует о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.
Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется исследование и оценка представленных в материалы дела доказательств, установление всех имеющих значение для данного дела обстоятельств, что невозможно в арбитражном суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
При новом рассмотрении суду, с учетом положений федерального законодательства, а также законодательства Курской области следует установить, кем осуществляется распоряжение неразграниченными землями, расположенными на территории города; орган власти субъекта или города получает доход от использования таких земель и на кого возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок в городе; орган власти субъекта или города, в силу пункта 17 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156, должен компенсировать расходы, понесенные обществом как региональным оператором по ликвидации свалки.
Согласно ч. 3 ст. 289 АПК РФ, при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.
Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.
Руководствуясь п. 3 ч. 1 ст. 287, ст.ст. 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Курской области от 05.04.2021 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2021 по делу N А35-542/2020 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курской области.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
Судьи
А.Н. Шульгина
А.А. Якимов
Л.А. Крыжская
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
