Дата принятия: 02 ноября 2020г.
Номер документа: Ф10-4246/2020, А23-7740/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 ноября 2020 года Дело N А23-7740/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 29 октября 2020 года. Постановление в полном объеме изготовлено 02 ноября 2020 года.
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,
судей Ермакова М.Н., Лукашенковой Т.В.,
в отсутствие представителей: государственного бюджетного учреждения здравоохранения Калужской области "Центральная районная больница Жуковского района" (Калужская обл., г. Жуков, ОГРН 1024000630422, ИНН 4007003618); управления административно-технического контроля Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1114029000887, ИНН 4029044858) в лице территориального отдела N 2, извещенных надлежаще,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу управления административно-технического контроля Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 14.02.2020 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2020 по делу N А23-7740/2019,
УСТАНОВИЛ:
Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Калужской области "Центральная районная больница Жуковского района" (далее - заявитель, больница, ГБУЗ КО "ЦРБ Жуковского района") обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительным предписания управления административно-технического контроля Калужской области в лице территориального отдела N 2 (далее - ответчик, управление) от 08.08.2019 N Ж-03-9397-2019.
Решением Арбитражного суда Калужской области от 14.02.2020, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2020, заявленное требование удовлетворено.
Не согласившись с решением и постановлением, управление обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в удовлетвуорении требований. По мнению кассатора, судебные акты по делу приняты при неправильном применении норм материального права, а также в разрез со складывающейся судебной практикой в части применения положений Закона N 294-ФЗ от 26.12.2018, касающейся контрольной деятельности управления.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей указанных лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Как следует из материалов дела и установлено судами, ведущим экспертом территориального отдела N 2 управления с использованием фотосъемки проведена проверка соблюдения законодательства Калужской области в сфере благоустройства территорий в МО ГП "Город Жуков" по адресу: г. Жуков, мкр. Протва, ул. Ленина. д. 13.
Выявленное нарушение зафиксировано в акте осмотра территории от 17.07.2019 N Ж-313-2019, где указано, что на фасаде имеются местные разрушения облицовки, штукатурки, фактурного и окрасочного слоев, выкрашивания раствора из швов облицовки, кирпичной и мелкоблочной кладки, разрушения герметизирующих заделок стыков. Устранения данных нарушений на момент проверки не производилось.
Ответственность за данное правонарушение предусмотрена статьей 1.8 Закона Калужской области N 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области" от 28.02.2011 года (далее - Закона N 122-ОЗ).
19.07.2019 управление направило учреждению уведомление о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении. 08.08.2019 составлен протокол N 2-Ж-9396-2019 об административном правонарушении, предусмотренном статьей 1.8 Закона N 122-ОЗ.
В этот же день, 08.08.2019 управлением выдано предписание N Ж-03-9396-2019 со ссылкой на Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области (утверждено постановлением Правительства Калужской области от 30.03.2011 N 170), согласно которому предписано принять меры по устранению выявленного нарушения в срок до 06.12.2019.
Удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу об отсутствии правовых оснований для вынесения оспариваемого предписания, поскольку в данном случае приказ о проведении плановой или внеплановой проверки управлением не издавался, осмотр здания больницы осуществлялся в отсутствие каких-либо оснований (иного из акта осмотра и иных документов не следует), проверка в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ, в отношении больницы не проводилась. Законом N 294 не предусмотрено вынесение предписания по результатам плановых (рейдовых) осмотров (обследований) территорий.
Суд округа не усматривает оснований для отмены или изменения судебных актов, принимая во внимание следующее.
Как верно указали суды, предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.
При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушенных прав заявителя в сфере экономической деятельности.
Постановлением Правительства Калужской области от 30.03.2011 N 170 утверждено Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области (далее - Положение).
Согласно пункту 1.3 Положения управление является уполномоченным органом исполнительной власти Калужской области в сфере административно-технического контроля в соответствии с законодательством Калужской области.
Из пункта 2 Положения следует, что основными задачами управления являются: осуществление полномочий, указанных в статье 9 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; осуществление полномочий, указанных в статье 15.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в пределах своей компетенции; осуществление в соответствии с законодательством административно-технического контроля на территории Калужской области; возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством; обеспечение при реализации своих полномочий приоритета целей и задач по развитию конкуренции на товарных рынках в установленной сфере деятельности.
Суды верно заключили, что управление является уполномоченным органом по осуществлению контроля в сфере благоустройства.
Основной повторяющийся довод кассатора связан с тем, что в рассматриваемом случае проверка в смысле положений Закона N 294-ФЗ управлением не проводилась. Как следствие, оспариваемое предписание выдавалось по результатам контрольных мероприятий в сфере благоустройства, то есть в ином порядке, чем это предусмотрено положениями Закона N 294-ФЗ.
Правовую позицию кассатор строит со ссылкой на сформированную Верховным Судом Российской Федерации практику, согласно которой внесенные в Закон N 294-ФЗ изменения не исключают возможность осуществления должностными лицами мероприятий по контролю в сфере благоустройства вне процедур, предусмотренных статьями 8.3, 9 - 20 Закона N 294-ФЗ, при условии, что такие мероприятия не подпадают под понятие проверки и осмотра по смыслу части 1 статьи 8.3 и пункта 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ.
Коллегия полагает необходимым обратить особое внимание, что все приведенные кассатором ссылки на судебную практику связаны с разрешением споров о привлечении к административной ответственности, то есть вынесенных по предмету, неидентичному рассматриваемому делу.
Следовательно, в данном случае принципиальным представляется вопрос о том, в рамках каких именно мероприятий вынесено оспариваемое предписание, а не иной акт реагирования (представление либо предостережение).
Именно по указанной причине, принимая во внимание конкретные обстоятельства спора, суды анализировали и положения Закона N 294-ФЗ, и положения КоАП РФ.
Анализируя представленные в материалах дела доказательства, суды установили, специалистом управления с использованием фотосъемки проведена проверка соблюдения законодательства Калужской области в сфере благоустройства территорий, по результатам которой составлен акт осмотра территории, который единственный и явился основанием для вынесения оспариваемого предписания.
Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов установлены Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ внесены изменения в Закон N 294-ФЗ, в соответствии с которыми последний дополнен статьей 8.3, регулирующей вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Указанные положения вступили в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня официального опубликования настоящего Федерального закона (с 01.01.2017).
Частью 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся: 1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; 2) административные обследования объектов земельных отношений; 3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; 6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети "Интернет" и средствах массовой информации; 7) наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом; 8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.
Частью 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ установлено, что мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления (часть 4 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ).
Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.
В части 6 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что в случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 настоящего Федерального закона сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Суды обоснованно заключили, что проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории, уполномоченными органами осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая уже проводится в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязанных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Изложенное позволило судам сделать обоснованный вывод о том, что Законом N 294-ФЗ не предусмотрено вынесение предписания по результатам плановых (рейдовых) осмотров (обследований) территорий. Предписание об устранении выявленных нарушений может быть выдано только по результатам плановой или внеплановой проверки.
Одновременно принято во внимание, что в данном случае приказ о проведении плановой или внеплановой проверки управлением не издавался, осмотр здания больницы осуществлялся в отсутствие каких-либо оснований (иного из акта осмотра и иных документов не следует), проверка в порядке, установленном Законом N 294-ФЗ в отношении больницы не проводилась.
Равным образом, судами верно применены и положения КоАП РФ и сделан вывод о том, что непосредственное выявление административным органом события административного правонарушения, хотя бы и вне рамок процедур Закона N 294-ФЗ, может служить основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, в настоящем же деле установлена незаконность вынесения предписания вне процедур, определенных Законом N 294-ФЗ. Кроме того, в соответствии с положениями части 1 статьи 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. В данном случае речь идет об иной форме реагирования - предписании.
Коллегия обращает внимание, что управление не ссылается и на положения действующих нормативных правовых актов, принятых на территории Калужской области и соответствующих муниципальных образований, закрепляющих непосредственно право выдавать предписания по результатам систематического наблюдения (мониторинга) и контроля в области благоустройства. Фактически имеет место лишь ссылка на Постановление Правительства Калужской области от 30.03.2011 N 170, которым утверждено Положение об управлении административно-технического контроля Калужской области, закрепляющее право выдавать обязательные для исполнения субъектами правонарушений предписания об устранении нарушений действующего законодательства, без процедуры и оснований для выдачи таких предписаний.
При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, наличие у управления полномочий на выдачу предписаний само по себе не освобождает его от соблюдения установленных действующим законодательством процедур их выдачи.
Доводы кассационной жалобы не основаны на нормах права, направлены на переоценку доказательств, которые суды оценили с соблюдением норм главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и в силу статей 286 и 287 Кодекса подлежат отклонению. Нормы права при рассмотрении дела применены правильно, нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (статья 288 Кодекса), не установлены.
При таких обстоятельствах основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Калужской области от 14.02.2020 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2020 по делу N А23-7740/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Е.В. Бессонова
Судьи М.Н. Ермаков
Т.В. Лукашенкова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
