Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 24 декабря 2020 года №Ф10-3934/2020, А84-4693/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 декабря 2020 года Дело N А84-4693/2018
Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2020 года. Постановление в полном объеме изготовлено 24 декабря 2020 года.
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,
судей Лукашенковой Т.В., Стрегелевой Г.А.,
при ведении протокола
судебного заседания помощником судьи Дорониной Л.А.
при участии представителей:
от Управления федерального казначейства по г. Севастополю (299011, город Севастополь, ул. Балаклавская, д. 9) - Никифоровой С.В. по доверенности от 16.10.2020 N 74-15-22/2723, Полякова А.Э. от 22.09.2020 N 74-15-22/2424;
от Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (299011, г. Севастополь, ул. Пушкина, д. 2); Федерального дорожного агентства (Росавтодор) (129085, г. Москва, ул. Бочкова, д. 4); Государственного Бюджетного Учреждения "Севастопольский Автодор" (299014, г. Севастополь, Камышовое шоссе, д. 29) - не явились, извещены надлежаще,
рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по г. Севастополю на решение Арбитражного суда города Севастополя от 19.12.2019 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2020 по делу N А84-4693/2018,
УСТАНОВИЛ:
Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным направленного 19.10.2018 Управлением федерального казначейства по г. Севастополю (далее - Управление) предписания N 74-18-12/2427 о принятии мер по возмещению ущерба в суммах 30 401 772, 42 руб., 39 656 600 руб., 50 000 000 руб., 134 236 666,56 руб., причиненного федеральному бюджету.
Решением суда первой инстанции предписание признано недействительным полностью. Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2020 решение Арбитражного суда города Севастополя от 19.12.2019 оставлено без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.
Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Управление обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении требований отказать в полном объеме. По мнению кассатора, судами первой и апелляционной инстанций неправильно применены нормы материального права, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела.
В отзыве на кассационную жалобу Департамент просит принятые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.
Определениями Арбитражного суда Центрального округа от 19.10.2020 и от 19.11.2020 судебное разбирательство откладывалось.
В настоящем судебном заседании, проведенном посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, представители Управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе и дополнительно представленных письменных пояснениях.
Иные лица участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей ни в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд, ни в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие не явившихся лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Как следует из материалов дела, 19.10.2018 руководителем Управления федерального казначейства по г. Севастополю по результатам проведенной плановой выездной проверки (акт N 74-18-12/2427 от 23.08.2018) вынесено предписание N 74-18-12/2427, резолютивной частью которого на Департамент транспорта возложены обязанности в срок до 30.11.2018:
1) принять меры по взысканию неустойки по государственному контракту от 02.09.2016 N 9РД-ЕП "Ремонт автомобильной дороги общего пользования регионального значения 67 К-1 Ялта - Севастополь, км 43+140 - км 54+340" за несвоевременное исполнение своих обязательств по контракту в сумме 30 401 772, 42 рубля;
2) возместить в доход федерального бюджета израсходованные не на цели, предусмотренные Соглашением от 29.07.2016 N ФДА-48/91-с "О предоставлении в 2016 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету города Севастополя на финансовое обеспечение дорожной деятельности на автомобильных дорогах общего пользования местного значения", средства целевого межбюджетного трансферта в сумме 39 656 600 рублей;
3) возместить в доход федерального бюджета израсходованные не на цели, предусмотренные Соглашением от 05.05.2017 N ФДА-48/91-С-1 "О предоставлении в 2017 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету города Севастополя на финансовое обеспечение дорожной деятельности на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения" Государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", средства целевого межбюджетного трансферта в сумме 50 000 000 рублей;
4) возместить в доход федерального бюджета допущенный перерасход средств федерального бюджета в сумме 134 236 666, 56 рублей по Соглашению от 29.07.2016 N ФДА-48/91-с "О предоставлении в 2016 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету города Севастополя на финансовое обеспечение дорожной деятельности на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
5) принять организационные меры по недопущению возникновения причин и условий таких нарушений, в том числе разработать ведомственный нормативный правовой акт, регулирующий порядок определения нормативных затрат на оказание подведомственными государственными учреждениями города Севастополя государственных услуг, ведомственный нормативный правовой акт, регулирующий порядок осуществления контроля за использованием субсидии, предоставленной по соглашению о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат (затрат), связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (работ).
Несогласие с вынесенным предписание явилось основанием для обращения Департамента в Арбитражный суд г.Севастополя с соответствующими требованиями.
Судами первой и апелляционной инстанций предписание признано незаконным полностью.
Суд кассационной инстанции исходит из следующего.
Оспариваемое предписание состоит из пяти пунктов, первый из которых содержит требование о принятии мер по взысканию неустойки по государственному контракту от 02.09.2016 N 9РД-ЕП. Содержание нарушения отражено в пункте 5 мотивировочной части оспариваемого предписания.
Пункт 6 Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 N 1063 (в ред. от 15.05.2017, далее - Правила N 1063) предусматривал порядок начисления пени за просрочку исполнения подрядчиком обязательства, предусмотренного контрактом.
Именно неисполнение требований данных Правил в совокупности с пунктами 3.2.4, 8.5 государственного контракта определено в качестве нарушения бюджетного законодательства.
Судами отмечено, что с 08.09.2017 указанные Правила утратили силу, однако, с 09.09.2017 начали действовать новые Правила, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 N 1042, которые также предусматривают порядок определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом, а также пени.
Выводы судов первой и апелляционной инстанций о незаконности предписания в указанной части суд округа находит соответствующими материалам дела и сделанными при правильном применении норма права.
Так, судами установлено, что 02.09.2016 между государственным заказчиком ГКУС "Управление по эксплуатации объектов городского хозяйства" и подрядчиком ГУПС "Севастопольский автодор" заключен государственный контракт N 9РД-ЕП на ремонт автомобильной дороги общего пользования регионального значения 67 К-1 Ялта - Симферополь, км 43+140 - км 54+340, цена контракта - 98 419 280 руб., конечный срок выполнения подрядных работ - 30.11.2016. В указанный контракт 14.09.2016, 06.03.2017 и 07.03.2017 по соглашению сторон внесены дополнения и изменения. В подтверждение выполнения условий государственного контракта представлены акты выполненных работ и акты сверки взаимных расчетов, из которых следует, что подрядные работы были выполнены с нарушением установленных сроков.
В этой связи 04.07.2018 Департамент транспорта направил подрядчику претензию об уплате неустойки, а по истечении срока на ее удовлетворение предъявил в Арбитражный суд города Севастополя встречный иск по делу N А84-2825/2018, который 07.09.2018 принят к производству.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Севастополя по делу N А84-2825/2018 от 06.05.2019 встречный иск Департамента транспорта к ГБУ "Севастопольский Автодор" о взыскании неустойки за просрочку исполнения обязательств (нарушение срока выполнения и сдачи работ) по названному выше государственному контракту удовлетворен частично, взыскано 2 546 499, 88 рублей.
В этой связи суды пришли к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для возложения на Департамент обязанности принять меры по взысканию неустойки, поскольку заявитель принял такие меры; в последующем, в судебном порядке исковые требования Департамента транспорта о взыскании неустойки удовлетворены частично.
Доводы кассатора аналогичны тем, которые были предметом рассмотрения судами и по существу сводятся лишь к несогласию с состоявшимися судебными актами. Управление, по-прежнему полагает, что Департамент лишь после проверки предпринял действия по взысканию неустойки. Однако, при обстоятельствах настоящего спора, это не имеет правового значения, поскольку сами действия по взысканию неустойки совершены еще до вынесения предписания.
В пунктах 2 и 3 предписания содержатся требования о возмещении в доход федерального бюджета израсходованных не на цели, предусмотренные Соглашениями от 29.07.2016 N ФДА-48/91-с и от 05.05.2017 N ФДА-48/91-С-1, средств целевого межбюджетного трансферта.
Удовлетворяя требования в данной части, суды применив положения части 1 статьи 78.1 БК РФ, со ссылкой на Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными Приказом Минфина России от 01.07.2013 N 65н (в ред. от 02.11.2017, далее - Указания N 65н) сделали вывод о том, что Департамент транспорта осуществил расход бюджетных средств в соответствии с целями, предусмотренными Соглашениями N ФДА-48/91-с от 29.07.2016 и N ФДА-48/91-С-1 от 05.05.2017 - на обеспечение дорожной деятельности на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения Государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", запланировал и израсходовал бюджетные средства на ремонт автодороги. Нарушения требований Указаний N 65н со стороны Департамента транспорта, которые привели к причинению ущерба федеральному бюджету, не установлено.
Суд округа находит данные выводы преждевременными, сделанными без учета материалов дела и надлежащей оценки доводов сторон.
Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Так, в соответствии со статьей 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
С учетом понятия нарушения бюджетного законодательства таковыми могут быть признаны любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных средств.
В соответствии с положениями статьи 162 БК РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств, в том числе, отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В силу положений пункта 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного имущества. Порядок предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания (статья 69.1 БК РФ).
Согласно статье 6 БК РФ государственным заданием признается документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг (выполнения работ).
По решению органа государственной власти, государственного органа, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции и полномочия учредителя государственных учреждений, при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного задания используются нормативные затраты на выполнение работ (абзац 3 части 4 статьи 69.2 БК РФ).
В пункте 2 части 5 статьи 69.2 БК РФ определено, что порядок формирования государственного задания и финансового обеспечения выполнения государственного задания должен содержать в том числе расчет и утверждение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг на основе базовых нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и корректирующих коэффициентов к ним, а также нормативных затрат на выполнение работ.
Между тем в ходе проверки установлено, что состав нормативных затрат на такой вид работ, как ремонт автодорог утвержден не был. По утверждению Департамента, расчет подобных затрат применительно к пункту 10 Положения от 15.01.2015 N 07-ПП производился сметным способом.
В свою очередь, Управление неоднократно указывало, а также зафиксировано актом проверки, что выделенные бюджетные средства фактически использовались не только на выполнение государственного задания, но и на обеспечение иной текущей деятельности учреждения.
Тем не менее, данные доводы Управления, как и пояснения Департамента, никакой оценки не получили.
Кроме того, не получил никакой оценки и довод Управления, сделанный с учетом Постановлений Правительства N N 319, 1090-ПП и пунктов 1.2. Соглашений от 29.07.2016 N ФДА-48/91-с и от 05.05.2017 N ФДА-48/91-С-1 о том, что направление средств трансферта на финансовое обеспечение выполнения государственного задания подведомственному учреждению "Севастопольский автодор", ни Соглашениями, ни Программой не было предусмотрено.
Как следствие суды не отразили и выводов по пункту 5 предписания, в том числе, возлагающих обязанность разработать ведомственный нормативный правовой акт, регулирующий порядок определения нормативных затрат на оказание подведомственными государственными учреждениями города Севастополя государственных услуг, ведомственный нормативный правовой акт, регулирующий порядок осуществления контроля за использованием субсидии, предоставленной по соглашению о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат (затрат), связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (работ).
Нарушения, в связи с которыми в пункте 4 оспариваемого предписания требуется возместить в доход федерального бюджета допущенный перерасход средств федерального бюджета в сумме 134 236 666, 56 рублей по Соглашению от 29.07.2016 N ФДА-48/91-с, выражаются в несоблюдении условий софинансирования расходных обязательств.
Суд апелляционной инстанции, не подвергая данный довод проверке путем исследования представленных в материалы дела доказательств, указывает, что ни в предписании, ни в акте проверки, на основании которого вынесено предписание, не приведено обстоятельств, которые стали основанием для направления предписания по этому эпизоду. Расчет суммы ущерба в 134 236 666, 56 руб. не приведен. Доказательств причинения федеральному бюджету ущерба в названной сумме не представлено.
Признавая данные выводы ошибочными, коллегия исходит из следующего.
В соответствии со статьей 306.8 БК РФ (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого предписания) нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Подпунктом "ф" пункта 4 Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету г. Севастополя на финансовое обеспечение дорожной деятельности на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения и автомобильных дорогах общего пользования местного значения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2014 г. N 446, а также пунктом 2.2.1 Соглашения от 29.07.2016 N ФДА-48/91-с закреплено обязательство г. Севастополя о направлении в 2016 году средств в объеме не менее 1200 млн. рублей, помимо иных межбюджетных трансфертов, на финансовое обеспечение мероприятий.
Согласно пункту 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Вместе с тем предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013).
В силу пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
В настоящем случае, удовлетворяя заявленные требования по спорному пункту предписания, суды необоснованно не учли требования Соглашения (не приняли во внимание фактические уровни объемов средств, установленные данным Соглашением и направленные, помимо иных межбюджетных трансфертов, на финансовое обеспечение мероприятий).
Исходя из повторяющегося довода Управления, получателем средств федерального бюджета по Соглашению согласно п.2.1.2 нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств в связи с чем, это повлекло сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и г. Севастополя).
Вопрос о том, в каком объеме были исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением г. Севастополя расходные обязательства не получил надлежащей оценки.
Тем не менее, бюджетные средства, являющиеся средствами другого публично-правового образования - Российской Федерации, подлежат при уменьшении потребности в конкретном субъекте Российской Федерации распределению между другими регионами при наличии у них подобной потребности. Указанное условие определяет цель возврата остатков средств в федеральный бюджет, но не для получения отдельными регионами экономии собственных средств бюджетов за счет избыточного расходования средств федерального бюджета либо исполнения своих расходных обязательств за счет средств федерального бюджета.
Достижение показателей результативности использования иного межбюджетного трансферта, при таких обстоятельствах, не является поводом для избыточного расхода средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета г.Севастополя.
Как указано ранее, по мнению суда апелляционной инстанции, на незаконность данного пункта предписания указывало также отсутствие расчета суммы ущерба в 134 236 666, 56 руб. Однако, по мнению коллегии, это не освобождало суды от необходимости проверки указанной в предписании суммы, учитывая, что расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполняется по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н.
Поскольку для разрешения настоящего спора в части законности и обоснованности пунктов 2, 3, 4, 5 предписания от 19.10.2018 N 74-18-12/2427 Управления Федерального казначейства по г. Севастополю суду необходимо исследовать и оценить доказательства с целью установления всех обстоятельств, входящих в предмет доказывания по настоящему делу, а суд кассационной инстанции в силу статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ такими полномочиями не наделен, решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции по данному делу подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ с направлением дела в соответствующей части на новое рассмотрение в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, дать верную оценку доказательствам и доводам Управления и Департамента по каждому из спорных пунктов предписания, выполнив требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании и оценке доказательств по делу, установлении фактических обстоятельств, имеющих значение для настоящего дела.
Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.
Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда города Севастополя от 19.12.2019 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2020 по делу N А84-4693/2018 в части признания незаконными пунктов 2, 3, 4, 5 предписания от 19.10.2018 N 74-18-12/2427 Управления Федерального казначейства по г. Севастополю отменить.
В указанной части дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Севастополя.
В остальной части решение Арбитражного суда города Севастополя от 19.12.2019 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2020 по делу N А84-4693/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Е.В. Бессонова
Судьи Т.В. Лукашенкова
Г.А. Стрегелева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка