Дата принятия: 09 июля 2021г.
Номер документа: Ф10-2375/2021, А84-4494/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 июля 2021 года Дело N А84-4494/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 5 июля 2021 года. Постановление в полном объеме изготовлено 9 июля 2021 года.
Арбитражный суд Центрального округа в составе:
председательствующего судьи Бессоновой Е.В.,
судей Ермакова М.Н., Стрегелевой Г.А.,
в отсутствие представителей: Главного контрольного управления города Севастополя; Государственного бюджетного учреждения "Севастопольский Автодор"; Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, общества с ограниченной ответственностью "Ландшафт Плюс", общества с ограниченной ответственностью "УК "Универсал Сервис", извещенных надлежаще,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главного контрольного управления города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 26 октября 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2021 года по делу N А84-4494/2019,
УСТАНОВИЛ:
Государственное бюджетное учреждение "Севастопольский Автодор" (далее - ГБУ "Севастопольский Автодор", учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным представления Главного контрольного управления города Севастополя (далее - ГКУ, контрольное управление) N 384/71-05-08/18 от 23.10.2018.
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 26.10.2020, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2021, требования удовлетворены.
Контрольное управление, не согласившись с решением и постановлением судов, обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Поясняет, что пункт 13 оспариваемого представления содержит подтверждение нарушения части 1 статьи 306.4 БК РФ в части нецелевого использования средств города Севастополя, доведенных до учреждения на выполнение государственного задания в 2017 году, однако судом в решении этому оценка не дана; в нарушение процессуальных норм, по мнению заявителя, суды вышли за пределы заявленных требований, поскольку распоряжение и.о. начальника Главного контрольного управления города Севастополя от 22.05.2018 N 27 о назначении внепланового контрольного мероприятия не обжаловалось ГБУ "Севастопольский Автодор"; указывает, что ГБУ "Севастопольский Автодор" обратилось в суд первой инстанции с заявлением о признании недействительным представления с пропуском процессуального срока на подачу заявления, который не был восстановлен судом, поскольку ни из одного судебного акта этого не следует, то есть дело рассмотрено при нарушении норм процессуального прав, а именно статьи 117 АПК РФ.
Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.
В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения от 22.05.2018 N 27 и.о. начальника Главного контрольного управления города Севастополя, было назначено внеплановое контрольное мероприятие ГБУ "Севастопольский Автодор" по вопросу эффективности и результативности деятельности предприятия, в том числе, его финансовой деятельности в период с 01.01.2016 по 06.03.2017, а также целевого и эффективного использования средств бюджета города Севастополя, нефинансовых активов за период с 07.03.2017 по 30.04.2018, сроком проведения с 23.05.2018 по 18.07.2018. Принята программа проведения внепланового контрольного мероприятия.
Распоряжением и.о. начальника Главного контрольного управления города Севастополя от 17.07.2018 N 40 срок проведения внепланового контрольного мероприятия был продлен с 19.07.2018 по 29.08.2018.
По результатам проверки составлен Акт проверки от 29.08.2018 N 26 о выявленных нарушениях, на основании которого ГБУ "Севастопольский Автодор" выдано представление N 384/71-05-08/18 от 23.10.2018 с требованиями рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения, по возврату предоставленных средств бюджета города Севастополя в срок до 14.01.2019.
Полагая, что представление контрольного управления противоречат действующему законодательству, нарушают права и законные интересы учреждения, последнее обратилось в арбитражный суд с заявленными требованиями.
Верно применив совокупность положений статей 198-201 АПК РФ, суды двух инстанций заявленные требования удовлетворили.
Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения судебных актов, принимая во внимание следующее.
Формирование предмета доказывания в ходе рассмотрения конкретного спора, а также определение источников, методов и способов собирания объективных доказательств, посредством которых устанавливаются фактические обстоятельства дела, являются исключительной прерогативой суда, рассматривающего спор по существу.
В силу статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на нее какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу приведенной нормы права во взаимосвязи со ст. 201 АПК РФ необходимым условием для удовлетворения такого заявления является установление судом несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения (действия, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
В силу положения части 4 статьи 198 АПК Российской Федерации, заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений и действий (бездействия) - незаконными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.
Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее- БК РФ) определено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого представления) представление - это документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.
Изложенное означает, что представление органами внутреннего государственного (муниципального) контроля выдается, в том числе при выявлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, условий договоров (соглашений) о представлении средств из соответствующего бюджета и заключенных во исполнение указанных договоров (соглашений) государственных (муниципальных) контрактов.
В этой связи заслуживает внимания довод кассатора о том, что отраженное в пункте 13 оспариваемого ненормативного акта нарушение могло быть предметом контроля и найти отражение в представлении.
Тем не менее, воздержавшись от оценки данного довода контрольного управления, суды не допустили принятия незаконных актов, учитывая следующее.
Исходя из совокупного содержания положений статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ и п. 1.4.2 Порядка осуществления Главным управлением государственного финансового контроля города Севастополя в финансово-бюджетной сфере, утвержденной постановлением Правительства Севастополя N 550-ПП от 26.06.2015, представление должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо, может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимыми.
Суды, определяя предмет проверки и характер выявленных нарушений, обоснованно указали, что орган контроля правомочен в пределах своей компетенции направлять объекту контроля обязательные к исполнению представления только в отношении выявленных нарушений бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений (например, бухгалтерского учета, гражданского, трудового законодательства, как это было в данном случае в разрезе по отдельным пунктам).
Что касается пределов проверки оспариваемого ненормативного акта, то вопреки доводам кассатора, о том, что суды вышли за пределы обжалования ненормативного акта и оценили законность распоряжения N 27 от 22.05.2018 о назначении внепланового контрольного мероприятия, исследование данного вопроса имело непосредственное отношение к предмету спора. Любой акт органа, содержащий обязательные к исполнению предписания, должен не просто исходить от уполномоченного лица, но и являться результатом проверки, осуществленной с соблюдением установленной законом процедуры (включая соблюдение требований о периодичности мероприятий, наличия оснований для его проведения, обеспечения прав проверяемого лица и т.п.).
На основе материалов дела судами было установлено, что распоряжение N 27 от 22.05.2018 о назначении внепланового контрольного мероприятия объективно принято с нарушением Постановления Правительства Севастополя N 550-ПП от 26.06.2015 "Об утверждении Порядка осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере" (далее - Порядок) и в отсутствие соответствующих правовых оснований.
Так, в соответствии с п. 4.1. Порядка, деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения ревизий, проверок и обследований (далее - контрольные мероприятия).
В силу п. 4.2. Порядка, проверки (ревизии) подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках ревизий, выездных и (или) камеральных проверок.
Внеплановые контрольные мероприятия проводятся по следующим основаниям: а) поручение Губернатора города Севастополя; б) истечение срока исполнения представления и (или) предписания органа государственного финансового контроля; в) решение руководителя Главного управления.
В силу п. 4.5. Порядка внеплановые контрольные мероприятия по решению руководителя Главного управления могут проводиться в случае:
а) поступления в Главное управление обращений (поручений) от правоохранительных органов (согласно установленному порядку), депутатских запросов, обращений иных государственных органов, граждан и организаций, содержащих информацию об объекте контроля, перечень вопросов, данные о фактах нарушений, свидетельствующих о нарушениях объектом контроля законодательства Российской Федерации, города Севастополя и иных нормативных правовых актов, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции Главного управления;
б) непредоставления по письменному запросу информации, документов и материалов, необходимых для проведения камеральной проверки в установленные сроки.
Вместе с тем, как это установили суды, контрольное управление не представило доказательств наличия оснований для вынесения распоряжения N 27 и проведения внепланового контрольного мероприятия.
Оценивая довод заявителя жалобы о пропуске ГБУ "Севастопольский Автодор" срока на обращения в суд с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, и его необоснованном восстановлении арбитражным судом, суд апелляционной инстанции обоснованно учел правовые позиции, изложенные в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О, Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.03.2010 N 6-П, указав, что возможность восстановления процессуального срока отнесена законом на усмотрения суда, который оценивает уважительность причин пропуска срока. В этой связи восстановление процессуального не носит характер произвольного.
В данном случае судами и первой, и апелляционной инстанций был учтен ряд взаимосвязанных обстоятельств, а именно: первоначальное обращение в суд с заявленными требованиями в установленный срок (заявление хотя и было оставлено без рассмотрения, но ни одна из сторон спора, включая административный орган, не настаивали на рассмотрении спора по существу); как следует из пояснения заявителя и подтверждается выпиской из ЕГРЮЛ, подобное процессуальное поведение было связано со сменой руководства.
Право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод (статья 46 Конституции Российской Федерации).
Повторно заявление ГБУ "Севастопольский Автодор" принято судом первой инстанции к производству 27.09.2019 года, в нем содержалось ходатайство о восстановлении пропущенного процессуального срока. Дело рассматривалось судом первой инстанции с участием представителей сторон, судом принято решение по существу заявленных требований, им дана оценка, что, как верно указала апелляционная коллегия, свидетельствовало о фактическом восстановлении процессуального срока.
По своей сути доводы кассатора в соответствующей части направлены на переоценку выводов судов первой и апелляционной инстанций, носят характер несогласия, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не относится к компетенции суда округа. Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (ч. ч. 1, 3 ст. 286 АПК РФ).
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права, в том числе влекущие безусловную отмену судебных актов, не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда города Севастополя от 26 октября 2020 года и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2021 года по делу N А84-4494/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Е.В. Бессонова
Судьи М.Н. Ермаков
Г.А. Стрегелева
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
