Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28 января 2021 года №Ф09-9059/2020, А60-3036/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 января 2021 года Дело N А60-3036/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2021 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 28 января 2021 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Жаворонкова Д. В.,
судей Гавриленко О.Л., Кравцовой Е.А.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Финансового управления администрации Асбестовского городского округа (далее - Финансовое управление) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.07.2020 по делу N А60-3036/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2020 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа, их представители в судебное заседание не явились.
Управление образованием Асбестовского городского округа (далее - Управление образованием) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области к Финансовому управлению о признании недействительным представления от 25.12.2019 N 851 в части: принять меры по возмещению бюджетных средств, полученных из бюджета Асбестовского городского округа в сумме 95 519 руб. 72 коп. в том числе: по подстатье 211 "Заработная плата" - 73 363 руб. 84 коп., по подстатье 213 "Начисление на выплаты по оплате труда" - 22 155 руб. 88 коп. (с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Решением суда от 20.07.2020 заявленные требования удовлетворены. Представление Финансового управления от 25.12.2019 N 851 в части обязания принять меры по возмещению бюджетных средств, полученных из бюджета Асбестовского городского округа в сумме 95 512 руб. 72 коп. признано недействительным. Суд возложил на заинтересованное лицо обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2020 решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Финансовое управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на неправильное определение судами обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильное применение судами норм материального права.
Заявитель жалобы указывает на то, что формирование фонда оплаты труда муниципальных служащих Асбестовского городского округа осуществляется строго в соответствии с Решением Думы Асбестовского городского округа от 16.12.2010 N 47/5 "Об утверждении Положения "Об оплате труда муниципальных служащих Асбестовского городского округа" (далее - Положение N 47/5), регламентирующим порядок формирования фонда оплаты труда, а также основания для выплаты, структуру и размер денежного содержания муниципальных служащих муниципального образования Асбестовскогий городской округ. Надбавка к должностному окладу муниципальным служащим, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, не предусмотренная Положением N 47/5, не может начисляться и выплачиваться муниципальным служащим.
По мнению заявителя жалобы, начисление и выплата надбавки к должностному окладу муниципальным служащим, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда производилась с нарушением Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации (далее - Федеральный Закон N 25-ФЗ), Закона Свердловской области от 29.10.2007 N 136-ОЗ "Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области" (далее - Закон N 136-ОЗ, Положения N 47/5.
Управление образованием в отзыве на кассационную жалобу просит оставить обжалуемые решение и постановление без изменения, жалобу - без удовлетворения.
Как установлено судами и следует из материалов дела, Финансовым управлением на основании приказа от 30.10.2019 N 91 проведена внеплановая выездная проверка формирования фонда оплаты труда муниципальных служащих Управления образованием за период с 01.09.2017 по 30.09.2019.
Внеплановая выездная проверка в Управлении образованием проведена в целях проверки формирования фонда оплаты труда муниципальных служащих Управления образованием, а именно формирование фонда оплаты труда в соответствии с Положением N 47/5, определяющего порядок формирования фонда оплаты труда, а также основания для выплаты, структуру и размер денежного содержания муниципальных служащих муниципального образования Асбестовский городской округ.
В ходе проведения внеплановой выездной проверки Финансовым управлением установлено, что в нарушение Положения N 47/5 в течение проверяемого периода муниципальным служащим Управления образованием осуществлялось начисление и выплата надбавки за вредные условия в размере 4 процентов от установленного должностного оклада.
Неправомерное расходование бюджетных средств Асбестовского городского округа за период с 01.09.2017 по 30.09.2019 составило в общей сумме 95 519 руб. 72 коп., в том числе:
- по подстатье 211 "Заработная плата" - 73 363 руб. 84 коп.;
- по подстатье 213 "Начисления на выплаты по оплате труда" - 22 155 руб. 88 коп.
Результаты внеплановой выездной проверки отражены Финансовым управлением в акте от 04.12.2019 N 2.
В адрес Финансового управления Управлением образованием направлена информация по результатам проверки (исх. от 17.01.2020 N 45), согласно которой оно информирует о том, что возмещение неправомерно использованных бюджетных средств в сумме 95 519 руб. 72 коп. будет произведено после перераспределения экономии выделенных средств и внесения изменений в решение Думы Асбестовского городского округа от 26.12.2019 N 30/1 "О бюджете Асбестовского городского округа на 2020 и плановый период 2021 и 2022 годов" в течение 1 полугодия 2020 года.
Финансовое управление полагает, что установление и выплата надбавок муниципальным служащим, не предусмотренных Законом N 136-ОЗ, является неправомерным использованием бюджетных средств; порядок формирования фонда оплаты труда, структура и размер денежного содержания муниципальных служащих Асбестовского городского округа регламентирован Положением N 47/5.
Согласно экспертному заключению юридического управления Правительства Свердловской области от 02.02.2016 N 101-ЭЗ надбавка за особые условия муниципальной службы предусматривает, в том числе, компенсацию за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда.
На основании данного экспертного заключения Решением Думы Асбестовского городского округа от 22.08.2017 N 94/12 в Положение N 47/5 внесены изменения, надбавка к должностному окладу муниципальным служащим, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда из размера денежного содержания муниципальных служащих, исключена.
Пунктом 2.2. Положения N 47/5 установлено, что размер ежемесячной надбавки за особые условия муниципальной службы определяется в зависимости от замещаемой должности муниципальной службы и режима труда индивидуально в отношении каждого муниципального служащего. При определении размера учитываются сложность, напряженность, специальный режим работы, инициатива и вклад в решение поставленных задач, обособленный характер и специфика работы, ненормированный режим труда, разъездной характер работы.
Финансовое управление пришло к выводу о том, что надбавка за вредные условия труда учтена в надбавке за особые условия муниципальной службы, таким образом начисление и выплата надбавки к должностному окладу муниципальным служащим, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда производилась с нарушением Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 25-ФЗ, Закона N 136-ОЗ, Положения N 47/5.
Финансовым управлением 25.12.2019 в адрес Управления образованием вынесено представление N 851 с требованием принять меры по возмещению бюджетных средств, полученных из бюджета Асбестовского городского округа, использованных неправомерно, принять меры по обеспечению соблюдения требований муниципальных правовых актов Асбестовского городского округа.
Представление об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о принятии мер по возмещению бюджетных средств, полученных из бюджета Асбестовского городского округа, использованных неправомерно от 25.12.2019 N 851 вынесено в соответствии со ст. 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Полагая, что указанное представление нарушает его права и законные интересы, Управление образованием обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались следующим.
Исходя из положений ст. 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 Положения о Финансовом управлении администрации Асбестовского городского округа, утвержденного решением Думы Асбестовского городского округа от 24.10.2013 N 28/22 (далее - Положение N 28/22) Финансовое управление является органом, уполномоченным на осуществление внутреннего муниципального финансового контроля в Асбестовском городском округе.
Согласно подпункту 50 пункта 8 Положения N 28/22 Финансовое управление в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет на территории Асбестовского городского округа внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, в том числе путем проведения проверок, ревизий и обследований.
В силу подпункта 18 пункта 9 Положения N 28/22 Финансовому управлению для реализации возложенных на него полномочий и функций предоставлено право направлять объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
На основании Положения N 28/22 Финансовое управление осуществляет внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Порядок осуществления Финансовым управлением полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю утвержден постановлением администрации Асбестовского городского округа от 18.05.2018 N 227-ПА (далее - Порядок N 227-ПА).
В соответствии с пунктом 3 Порядка N 227-ПА Финансовое управление осуществляет контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
В пункте 1 Положения об Управлении образованием Асбестовского городского округа, утвержденным решением Думы Асбестовского городского округа от 25.12.2013 N 33/3 (далее - Положение N 33/3) определено, что Управление образованием - муниципальный орган управления образованием, является отраслевым органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа.
Согласно пунктам 3, 4 Положения N 33/3 Управление образованием является муниципальным казенным учреждением, наделенным правами юридического лица и в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, нормативными правовыми актами Российской Федерации, Свердловской области, Уставом Асбестовского городского округа, решениями Думы Асбестовского городского округа, постановлениями и распоряжениями администрации Асбестовского городского округа, иными муниципальными правовыми актами, Положением N 33/3.
На основании пункта 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.
В силу пункта 11 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации положения, установленные статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, распространяются на органы местного самоуправления (муниципальные органы) с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов.
Частью 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов местного самоуправления в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона N 25-ФЗ оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенных положений следует, что все ежемесячные и иные дополнительные выплаты производятся только на основании закона субъекта Российской Федерации.
В статье 14 Закона N 136-ОЗ установлено, что оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат:
1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за классный чин муниципальных служащих;
2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;
3) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет;
4) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;
5) премии по результатам работы;
6) материальная помощь.
Пункт 2 статьи 14 Закона N 136-ОЗ не предусматривает дополнительной выплаты - надбавка к должностному окладу муниципальным служащим, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда.
При этом частью 2 статьи 22 Федерального закона N 25-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Судами установлено и материалами дела подтверждается, что Финансовым управлением по результатам проверки Управления образования выявлено неправомерное расходование бюджетных средств в сумме 95 519 руб. 72 коп. в том числе: по подстатье 211 "Заработная плата" - 73 363 руб. 84 коп., по подстатье 213 "Начисление на выплаты по оплате труда" - 22 155 руб. 88 коп., выплаченных муниципальным служащим Управления образованием в виде компенсационных выплат за вредные условия труда в размере 4% от оклада, установленных по результатам аттестации рабочих мест, проводимой в Управлении образованием.
Начисление и выплата компенсационной выплаты к должностным окладам муниципальных служащих Управления образованием, занятых на работах с вредными условиями труда, осуществлялась с 01.01.2014 в соответствии со статьями 147, 212, 219 Трудового кодекса Российской Федерации.
Положением "Об оплате труда муниципальных служащих Асбестовского городского округа" в редакции, действовавшей до 01.09.2017, предусмотрена надбавка в виде компенсационных выплат за вредные условия труда в размере 4% от оклада, установленных по результатам аттестации рабочих мест.
Решением Думы Асбестовского городского округа Свердловской области от 22.08.2017 N 94/12 в Положение N 47/5 внесены изменения, выплата данной надбавки исключена из Положения N 47/5.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 11 Федерального закона N 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).
В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона N 25-ФЗ оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.
На основании статьи 147 Трудового кодекса Российской Федерации (с учетом внесенных с 01.01.2014 изменений) оплата труда работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливается в повышенном размере (часть 1).
Минимальный размер повышения оплаты труда работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, составляет 4 процента тарифной ставки (оклада), установленной для различных видов работ с нормальными условиями труда (часть 2).
Конкретные размеры повышения оплаты труда устанавливаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном статьей 372 названного Кодекса для принятия локальных нормативных актов, либо коллективным договором, трудовым договором (часть 3).
В силу части 2 статьи 57 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии и компенсации за работу с вредными и (или) опасными условиями труда обязательно включаются в трудовой договор. В нем также фиксируются характеристики условий труда на рабочем месте.
Согласно положениям части 3 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2013 N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда" работники, принятые на работу до 01.01.2014, имеют право на сохранение всех видов компенсационных мер, направленных на ослабление негативного воздействия на их здоровье вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса, в том случае, если условия труда на рабочем месте остались неизменными.
Судами верно отмечено, что в указанной норме заложен принцип не ухудшения положения работника. Если на 01.01.2014 ему предоставляются гарантии и компенсации в большем размере, чем это предусмотрено новой редакцией Трудового кодекса Российской Федерации, то их размеры не могут быть снижены при условии сохранения соответствующих условий труда.
Судами установлено, что рабочие места в Управлении образованием усовершенствованы не были, изменений организационных или технологических условий труда не произошло, изменять условия трудовых договоров в одностороннем порядке работодатель не вправе.
На основании установленных обстоятельств суды пришли к обоснованному выводу о том, что Управление образованием могло отменить компенсации, установленные по результатам аттестации, только в случае, если спецоценка подтвердит улучшение условий труда по сравнению с результатами аттестации. Без проведения спецоценки Управление образованием должно было осуществлять указанные компенсационные выплаты и не могло в одностороннем порядке изменить трудовые договоры, осуществление таких выплат не может рассматриваться как неправомерное расходование бюджетных средств.
С учетом изложенного суды констатировали, что выплата Управлением образованием компенсационных выплат, не предусмотренных Положением N 47/5, является правомерным, поскольку данная компенсационная выплата установлена и гарантируется федеральным законодательством. Выплата компенсационных выплат за работу во вредных условиях труда установлена приказами Управления образованием и трудовыми договорами, заключенными с муниципальными служащими.
При этом судами учтено, что ежегодно при формировании бюджета Асбестовского городского округа в Финансовое управление предоставлялась смета расходов Управления образованием, в том числе расчеты по формированию фонда оплаты труда муниципальных служащих, включающие расходы на выплату компенсационной выплаты к должностным окладам муниципальных служащих, занятых на работах с вредными условиями труда. По итогам проверки данных смет со стороны Финансового управления замечания отсутствовали.
Компенсационные выплаты за работу в особо тяжелых и вредных условиях труда муниципальным служащим Управления образованием производились за счет утвержденного в установленном порядке бюджета Асбестовского городского округа в пределах средств, выделенных на оплату труда. Нормативы формирования расходов на оплату труда, как и фонд оплаты труда, Управлением образования не превышен. Таким образом, в результате произведенных компенсационных выплат (за вредные условия труда) ущерба бюджету Асбестовского городского округа не причинено, поэтому оснований для взыскания заявленной суммы не имеется, оспариваемое представление Финансового управления, обязывающее Управление образованием принять меры по возмещению бюджетных средств, полученных из бюджета Асбестовского городского округа, использованных неправомерно, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем правомерно признано судами недействительным.
Доводы заявителя кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами норм материального права.
Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, не выявлено.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.07.2020 по делу N А60-3036/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Финансового управления администрации Асбестовского городского округа - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий Д.В. Жаворонков
Судьи О.Л. Гавриленко
Е.А. Кравцова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка