Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21 декабря 2020 года №Ф09-7185/2020, А07-26993/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 21 декабря 2020 года Дело N А07-26993/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2020 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 21 декабря 2020 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Гавриленко О. Л.,
судей Сухановой Н. Н., Кангина А. В.,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства промышленности, энергетики и инноваций Республики Башкортостан, ранее Министерство промышленности и энергетики Республики Башкортостан (далее - Министерство, МинПромЭнерго РБ, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.04.2020 по делу N А07-26993/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2020 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Башкортостан, приняли участие представители:
Министерства промышленности, энергетики и инноваций Республики Башкортостан - Аверьянова А.Н. (доверенность от 15.12.2020),
Третье лицо - инспектор Кажаев Р.Р. (предъявлен паспорт),
В судебном заседании в здании суда округа принял участие представитель общества с ограниченной ответственностью "Башкирские распределительные электрические сети" - Габитов Р.Ф. (доверенность от 01.01.2020).
Общество с ограниченной ответственностью "Башкирские распределительные электрические сети" (далее - заявитель, ООО "Башкирэнерго", общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Министерству о признании недействительным акта проверки Министерства от 01.07.2019 N 4 и предписания Министерства от 01.07.2019 N 3.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечены Управление капитального строительства Администрации ГО г. Уфа РБ, инспектор Кажаев Р.Р., проводивший проверку.
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.04.2020 (судья Сидорова Э.А.) заявленные требования удовлетворены частично.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2020 (судьи Костин В.Ю., Бояршинова Е.В., Иванова Н.А) решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Министерство просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение норм процессуального и материального права.
В обоснование жалобы указывает, что со стороны ООО "Башкирэнерго" были выполнены мероприятия по составу и стоимости значительно отличающиеся от тех, за которые потребитель внес плату за технологическое присоединение (далее также - ТП) и таким образом нарушены существенные условия договора, а именно порядок ценообразования платы за ТП. Полагает, что применённый расчет платы за технологическое присоединение произведён с нарушением законодательства, порядка ценообразования. Указывает, что Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861 (далее - Правила N 861) не содержат прямой запрет на изменение платы за технологическое присоединение, действующий на момент заключения исполнения договоров в 2017-2018 годах. Судами не установлено реальное отсутствие у ООО "Башкирэнерго" возможности достоверного определения окончательного технического решения в указанный срок. Судами не произведено сравнение инвестиционных проектов по ТП, при наличии превышения стоимости платы за технологическое присоединение над фактической стоимостью работ и проектов, когда плата за технологическое присоединение была меньше стоимости работ. Считает, что судами неверно применено письмо Федеральной антимонопольной от 07.09.2015 N АГ/47638/2015.
Также указывает следующее:
В абзацах 1, 3, 4 п. 30 Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, утвержденных Приказом ФАС России от 29.08.2017 N 1135/17 прямо указано, что размер платы за ТП увязан с реализацией мероприятий, указанных в технических условиях.
Пункт 23 Правил N 861 к настоящим правоотношениям не применим, т.к. начал действовать только с 29.05.2019.
Судами не дана надлежащая оценка дополнительному договору. Согласно п. 4 Правил осуществления контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утверждённых постановлением Правительства РФ от 01.12.2009 N 977 (далее - Правила N 977), контроль за реализацией инвестиционных программ, утверждаемых органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ (Минпромэнерго РБ в Республике является уполномоченным органом по утверждению инвестиционных программ согласно постановлению Правительства РБ от 15.10.2014 N 468).
Правила N 977 не содержат раздел о перечне применяемых нормативных актов, приведены только полномочия Министерства.
В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.
Как следует из материалов дела, в адрес ООО "Башкирэнерго" поступило уведомление Министерства от 20.05.2019 N 19-2543 о проведении плановой выездной и (или) документарной проверки. Вместе с уведомлением поступила копия приказа Министерства от 13.05.2019 N 127-О "О проведении плановой выездной проверки" с приложением N 1 и 2.
По результатам проверки Министерством составлен акт проверки N 4 о результатах проверки хода реализации инвестиционной программы ООО "Башкирэнерго" от 01.07.2019, вынесено предписание от 01.07.2019 N 3.
Не согласившись с указанным актом проверки и предписанием, общество обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.
Частично удовлетворяя заявленные требования, суды пришли к выводу о том, что оспариваемое предписание не содержит указания на конкретные действия, предусмотренные законом, которые необходимо совершить для его исполнения, вынесено с нарушением действующего законодательства и нарушает права и законные интересы ООО "Башкирэнерго" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Рассмотрев доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, проверив в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для их отмены.
В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса (далее - АПК РФ) для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Из смысла ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) следует, что предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Предписание об устранении нарушений обязательных требований представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного (муниципального) надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений 2, 8, 9 ст. 18 Закона N 294-ФЗ при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица административного органа должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны. Назначение предписания заключается в приведении деятельности лица, которому оно адресовано, в соответствие с действующим законодательством, поэтому оно должно содержать требования по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для указанного лица в силу закона и оно должно быть реально исполнимым, поскольку носит обязательный характер и порождает правовые последствия, для определенной организации. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, влечет нарушение его законных прав и интересов. Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного акта, и соответственно, его недействительность.
Согласно абзацу 5 части 1 статьи 21 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) порядок технологического присоединения энергопринимающих устройств юридических и физических лиц к электрическим сетям устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством об электроэнергетике.
В силу части 1 статьи 26 Закона об электроэнергетике технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам (далее также - технологическое присоединение), осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и носит однократный характер.
Технологическое присоединение осуществляется на основании договора об осуществлении технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства, заключаемого между сетевой организацией и обратившимся к ней лицом; указанный договор является публичным.
Отношения юридических лиц по технологическому присоединению энергопринимающих устройств юридических и физических лиц к электрическим сетям, процедура присоединения энергопринимающих устройств к электрическим сетям сетевой организации, критерии наличия (отсутствия) технической возможности присоединения регулируются Правилами N 861.
При этом положениями Правил N 861 не предусмотрена возможность корректировки платы за технологическое присоединение по договорам в случае внесения изменений в технические условия или проектную документацию.
Абзацем 3 пункта 15 Правил N 861 установлен срок направления сетевой организацией в адрес заявителя проекта договора и технических условий - 20 рабочих дней со дня получения заявки. В указанный срок сетевые организации не имеют объективной возможности достоверно определить окончательное техническое решение для присоединения энергопринимающих устройств заявителя. Проектирование является самостоятельным этапом процесса технологического присоединения.
Как следует из материалов дела, согласно предписанию, Министерством установлено следующее нарушение, допущенное заявителем:
По объекту "1. Строительство 2КЛ-6кВ L = 2 x 732 м АПвПу сечением не менее 120 мм2 от РУ-6кВ TП-6/0,4кВ, заданной к строительству согласно п. 11.2. технических условий, до РУ-6кВ ТП-872 (яч.3 и N 8)... I_4-4630-47":.... Согласно ТУ от 03.05.2018 N 18-10-10155-04-02-Ибраги к договору о технологическом присоединении N 18-10-10155-04-02 от 17.01.2018 плата за ТП составила 12 310 тыс. рублем с НДС, рассчитанной на основе следующих показателей: 0,43 км КЛ 6-10 кВ 1 ц 120 мм2 прокладкой в траншее (603.8 тыс. руб./км); 1,012 км КЛ 6-10 кВ 1 ц 120 мм2 прокладкой ГНБ (1758,7 тыс. руб./км); При проведении проверки фактический объем выполненных работ составил (цены указаны согласно тарифным ставкам, утвержденным ГК РБ, либо их расчетным аналогам): 0,136 км КЛ 6-10 кВ 1 ц 185 мм2 прокладкой в траншее (639.8 тыс.руб./км) - (КЛ 6-10 кВ кабелем АПвПу сечением до 3 x (1 x 185 мм2) (1 цепное исполнение)); 0,179 км КЛ 6-10 кВ 2 ц 185 мм2 прокладкой ГНБ (2 405,7 тыс.руб./км)*; 0,210 км КЛ 6-10 кВ 2 ц 185 мм2 прокладкой в траншее (1 148,8 тыс.руб./км) - (КЛ 6-10 кВ кабелем АПвПу сечением до 3 x (1x240 мм2) (2 цепное исполнение); * Предварительный расчет 2 ц 185 мм" прокладкой ГИБ на основе аналогичных работ: Ставка КЛ 6-10 кВ кабелем ААБл-10 3 * 185 мм2 1 554,56 тыс руб./км умноженная на 2; Стоимость работ по ГНБ, выполненных организацией 703,3 тыс.руб./км. Соответственно, стоимость ТП по аналогичным тарифным ставкам могла составить порядка 4,451 млн. рублей с НДС. (Фактические расходы организации составили 3,488 млн. рублей с НДС). В связи с тем, что объемы прокладки КЛ 6-10 кВ в траншее и прокладки ГНБ завышены в ТУ по сравнению с фактическим объемом, а также применены иные работы по сравнению с ТУ возможная предварительная переплата потребителя за ТП составила порядка 7,86 млн рублей с НДС.
В качестве меры устранения нарушения предписано провести консультации с заявителем и привести договор о технологическом присоединении совместно с потребителем к приемлемым условиям. Направить соответствующие подтверждающие документы в Министерство промышленности и инновационной политики РБ и в государственный комитет РБ по тарифам.
Как было указано ранее, из содержания пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ следует, что предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы.
Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений.
При этом содержащиеся в любом предписании формулировки должны исключать возможность двоякого и альтернативного толкования содержащихся в нем требований, а изложение должно быть ясным, последовательным, доступным для понимания всеми без исключения лицами.
Как верно указано судами, действующее законодательство не предусматривает и не содержит такого порядка действий как консультации с заявителем, при этом, в предписании Министерства не содержится ссылки на нормативно - правовой акт, которым установлена обязанность ООО "Башкирэнерго" провести консультации с заявителем.
Суды также отметили, что предписание в части необходимости приведения договора к приемлемым условиям также не содержит конкретного описания того, каким образом ООО "Башкирэнерго" и к каким приемлемым условиям необходимо привести договор. Кроме того, обязательства по договору прекращены его надлежащим исполнением.
Таким образом, суды обоснованно заключили, что требование Министерства является не определенным, не конкретным и не основано на требованиях действующего законодательства.
Суды также пришли к выводу о превышении Министерством полномочий по осуществлению контрольных функций по исполнению договора между сетевой организацией и заявителем, поскольку в соответствии с абзацем 2 пункта 2 постановления Правительства РФ от 27.12.2004 N 861 уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль, в том числе, за соблюдением Правил технологического присоединения в рамках своих полномочий, является Федеральная антимонопольная служба.
При этом полномочия Министерства ограничены пунктом 7 Правил N 977 и контроль должен осуществляться исключительно в отношении объекта электроэнергетики строительство, реконструкцию, модернизацию, техническое перевооружение, которого осуществляет субъект электроэнергетики (сетевая организация), включая договорные отношения, ценообразование между сетевой организацией и подрядными организациями.
Вследствие изложенного, оспариваемое предписание вынесено с нарушением действующего законодательства и нарушает права и законные интересы ООО "Башкирэнерго" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Суть позиции Министерства сводится к тому, что между платой по договору технологического присоединения к электрическим сетям и суммой фактических затрат сетевой организации имеется разница, что, по мнению Министерства, влечет переплату в рамках договора.
Как установлено судами и следует из материалов дела, стоимость услуг по договору рассчитана с применением стандартизированных тарифных ставок в соответствии с постановлением Государственного комитета Республики Башкортостан по тарифам от 19.12.2016 N 711 (размещено в общем доступе на сайте "Консультант плюс"), действующим на момент направления заявителю оферты договора. В расчет стоимости включены стандартизированная тарифная ставка (без НДС) С1-153 799,80 руб., стандартизированная тарифная ставка С3 на строительство кабельной линии 6-10 кВ кабелем марки АПвПУ сечением до 3 x (1 x 120мм2) (1 цепное исполнение) в траншее - 1 308 651,91 руб. (без НДС), стандартизированная тарифная ставка С3 на строительство кабельной линии 6 - 10 кВ кабелем марки АПвПУ сечением до 1 x 120/50-10 методом ГНБ - 8970499,09 руб. (без НДС). Общая стоимость технологического присоединения составила 10 432 950,80 руб. - без НДС, 12 310 881, 94 руб. - с НДС Согласно техническим условиям N 17-10-10155-04-01 от 04.07.2017 в обязательствах заявителя было предусмотрено проектирование и строительство трех КЛ-6кВ общей протяженностью 1442 м по данным ТУ, СОШ N 1 должна была осуществлять проектирование внутреннего электроснабжения своего объекта, определять трассу прохождения вышеуказанных КЛ-6кВ по своей территории, выполнять строительство 2ТП-630-6/0,4кВ и кабельной сети 0,4кВ.
Согласно дополнительному соглашению от 07.08.2018 N 18-10-10155-03-02, и новым ТУ, один из двух источников энергоснабжения СОШ N 1 - ТП872 заменен на ТП-364.
Из дополнительного соглашения, новых ТУ, следует, что обязательства заявителя по сравнению с ранее выданными ТУ не изменились.
Изменение технических условий не повлекло изменения размера платы, поскольку это согласовано в дополнительном соглашении к договору и запрещено действующим законодательством.
Согласно пункту 16 Правил N 861, одним из существенных условий договора является размер платы за технологическое присоединение, определяемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере электроэнергетики (при осуществлении технологического присоединения по индивидуальному проекту размер платы за технологическое присоединение определяется с учетом особенностей, установленных разделом III настоящих Правил).
Размер платы за технологическое присоединение определяется до подписания сторонами договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям. Корректировка размера платы за технологическое присоединение в одностороннем порядке после подписания сторонами договора Правилами не предусмотрена.
Так, в случае если в ходе выполнения мероприятий по технологическому присоединению сетевой организации пришлось выполнить объем работ, отличный от определенного договором и техническими условиями, сетевая организация не вправе пересматривать стоимость данного технологического присоединения, а также навязывать потребителю дополнительные соглашения о пересмотре платы за технологическое присоединение.
При этом, невозможность корректировки платы за технологическое присоединение по договорам, находящимся на исполнении полностью соответствует установленному статьей 6 Закона об электроэнергетики принципу соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, а также обеспечивает правовую определенность, как для заявителей, так и для сетевой организации.
Суды также сослались на позицию, изложенную в письме ФАС России от 07.09.2015 N АГ/47638/15 согласно которой размер платы за технологическое присоединение определяется до подписания сторонами договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям. Корректировка размера платы за технологическое присоединение после подписания сторонами договора Правилами не предусмотрена. Возможность корректировки платы за технологическое присоединение по договорам, находящимся на исполнении, при ее определении по утвержденным ставкам и по индивидуальному проекту, Правилами не предусмотрена.
Также, данное обстоятельство подтверждено Письмом УФАС по РБ от 15.11.2019 N 5/16521, в соответствии с которым, оснований для принятия мер антимонопольного реагирования по настоящему делу нет, поскольку у Общества отсутствовали основания для изменения размера платы за технологическое присоединение в силу прямого указания закона. Обратные доводы кассатора судами обоснованно отклонены.
При таких обстоятельствах, суды пришли к правильному выводу о вынесении обжалуемого предписания с превышением полномочий, а также о его неисполнимости и необоснованности.
Доводы кассационной жалобы фактически направлены на переоценку установленных обстоятельств и представленных в материалы дела доказательств, что в силу положений статей 286, 287 АПК РФ не допускается в суде кассационной инстанции.
Суд округа полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.04.2020 по делу N А07-26993/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства промышленности и энергетики Республики Башкортостан - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий О.Л. Гавриленко
Судьи Н.Н. Суханова
А.В. Кангин


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка