Дата принятия: 13 октября 2020г.
Номер документа: Ф08-8432/2020, А53-42691/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 октября 2020 года Дело N А53-42691/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 13 октября 2020 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2020 г.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Денека И.М., судей Гиданкиной А.В. и Калашниковой М.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Константиновым Д.В., с использованием систем видеоконференц-связи Арбитражного суда Ростовской области, при участии в судебном заседании от Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону - Макаровой А.Г. (доверенность от 04.03.2020), Белованова Д.В. (доверенность от 18.12.2019), от общества с ограниченной ответственностью "Ростовтраксервис" - Рощенко Д.А. (доверенность от 13.09.2020), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - Моргунова В.В. (доверенность от 12.05.2020), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2020 по делу N А53-42691/2019, установил следующее.
Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее - заявитель, департамент) обратился в арбитражный с заявлением о признании незаконными пунктов 2, 3, 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление) от 20.11.2019 по делам N 061/06/67-1910/2019, N 061/06/67-1911/2019; признании недействительным предписания управления от 20.11.2019 N 777/03; заявитель просил привести судебный акт по делу к немедленному исполнению (с учетом уточнений заявленных требований; т. 2, л. д. 42 - 46).
В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Автопоставка", ООО "Компания Сим-авто", Правительство Ростовской области, ООО "Ростовтраксервис".
Решением суда от 20.12.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 26.06.2020, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
В кассационной жалобе управление просит судебные акты отменить. Податель жалобы указывает, что инструкция по заполнению заявок, составленная департаментом, является имеет излишне сложный и запутанный характер. В инструкции созданы условия для указания участниками в заявках неверных характеристик и, как следствие, отклонения заявок аукционной комиссией. В результате действий департамента у хозяйствующих субъектов формируется мнение о сложности, а порой и бесперспективности участия в процедурах закупки, вследствие чего происходит снижение уровня конкуренции в данной сфере.
В отзывах на кассационную жалобу департамент и ООО "Ростовтраксервис" просят определение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании участвующие в деле лица поддержали доводы жалобы и отзывов.
Изучив материалы дела и доводы, изложенные в кассационной жалобе, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судами, 28.10.2019 департамент разместил извещение N 0358300392919000021 о проведении электронного аукциона, из содержания которого следует, что начальная цена контракта - 86 987 299 рублей 99 копеек; дата окончания подачи заявок на участие в аукционе - 07.11.2019 в 09 часов 00 минут; дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок - 08.11.2019; дата проведения аукциона - 11.11.2019; дата начала предоставления разъяснений положений аукционной документации - 28.10.2019, дата окончания предоставления разъяснений положений аукционной документации 06.11.2019.
Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 08.11.2019 N 0358300392919000021-1 на участие в аукционе подано 3 заявки под номерами 4, 5, 6. Две идентичные заявки (ООО "Автопоставка" - заявка под номером 4; ООО "Компания Сим-авто" - заявка под номером 5) признаны несоответствующими по пункту 2 части 4 статьи 67 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).
ООО "Автопоставка" и ООО "Компания Сим-авто" обратились в управление с жалобами на незаконный отказ в допуске к участию в аукционе, что послужило основанием для возбуждения дел N 061/06/67-1910/2019, N 061/06/67-1911/2019.
Управление проанализировало условия аукционной документации, а также заявки под номерами 4 и 5, в результате чего пришло к выводу, что заявителями предложен к поставке товар, не соответствующий требованиям документации об аукционе.
Так согласно приложению N 1 "Описание объекта закупки" документации об аукционе заказчику требовался товар "прицеп подметально-уборочный", в том числе имеющий следующие показатели: скорость движения при подметании, регулируемая, до 25 км/ч. В заявках ООО "Автопоставка" и ООО "Компания Сим-авто" содержалось следующее предложение: скорость движения при подметании регулируемая, минимальная - 0,5 км/ч, максимальная - 24,9 км/ч. Согласно инструкции по подготовке первой части заявки, если показатели товаров сопровождаются словами, прямо не описанными в инструкции, считать, что значения показателей являются неизменными. Таким образом, по мнению управления, участники закупки должны были в своих заявках оставить значения показателей неизменными, т. е. указать "скорость движения при подметании, регулируемая, до 25 км/ч" (абзацы 1, 2 страницы 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 20.11.2019).
Вместе с тем, в ходе проверки жалоб управление установило, что инструкция по заполнению заявок имеет излишне сложный и запутанный характер; техническое задание с учетом положений инструкции не соответствует положениям Закона N 44-ФЗ.
Управление посчитало, что инструкция по подготовке первой части заявки содержит противоречивые требования к различному описанию в заявке показателей товаров, сопровождающихся словами "более" и "менее":
Под определением "более" заказчик установил, что минимальным значением будет являться нижняя граница или минимальные значения установленного диапазона значения (нижняя граница значения не включается).
Под определением "менее" заказчик установил, что максимальным значением будет являться верхняя граница или максимальные значения установленного диапазона значения (верхняя граница значения не включается).
Также в инструкции заказчик указал: "Участником в заявке должны быть указаны все показатели (характеристики, параметры), предусмотренные описанием объекта закупки. Непредставление информации о каком-либо показателе (значении показателя) является основанием для отклонения заявки. Изменение наименований характеристик (показателей) товара не допускается. Конкретизации подлежат только значения показателей.
Участник закупки в заявке в обязательном порядке указывает единицы измерения. В случаях, если заказчиком не установлены единицы измерения показателей, то считать, что линейные размеры товаров указаны в миллиметрах, количество в штуках".
По мнению управления, техническое задание составлено таким образом, что по ряду позиций отсутствие единиц измерений (например, не указаны единицы измерений для количества слоев ленты транспортера) вводит участников закупки в заблуждение и создает препятствия для заполнения заявки в соответствии с требованиями заказчик.
Управление установило, что в соответствии с инструкцией слова и символы, указанные в ней, относятся только к тому значению показателя, перед которым они поставлены. При этом в техническом задании требования к товару "снегопогрузчик" изложены следующим образом: "колея задних/передних колес, мм - более 1700/1800". Как полагает управление, из этого не представляется возможным понять потребность заказчика. ООО "Автопоставка" и ООО "Компания Сим-авто" в своих заявках указали по данной позиции следующие значения: "колея задних/передних колес, мм - 1750/1850", при этом их заявки были отклонены. В то время как участник, подавший заявка под номером 6 указал следующие значения: "колея задних/передних колес, мм - 1750/1800" и его заявка признана как соответствующая требованиям документации.
Кроме того, согласно положениям инструкции, в случаях, если показатели товаров сопровождаются словами (символами) прямо не описанными в названной инструкции, то следует считать, что значения показателей являются неизмененными. Управление пришло к выводу, что данные требования также не позволяют установить потребность заказчика.
По результатам рассмотрения жалоб управление приняло решение от 20.11.2019, которым: жалоба ООО "Автопоставка" и жалоба ООО "Компания Сим-авто" признаны необоснованными (пункт 1 решения); заказчик признан нарушившим часть 1 статьи 64 Закон N 44-ФЗ (пункт 2 решения); предусмотрена выдача предписания заказчику, аукционной комиссии заказчика (пункт 3 решения); указано на рассмотрение вопроса о привлечении должностного лица заказчика к административной ответственности (пункт 4 решения). Департаменту выдано предписание от 20.11.2019 N 777/03 об отмене всех сформированных протоколов и внесении изменений в документацию об аукционе.
Не согласившись с пунктами 2, 3, 4 решения, а также выданным на его основании предписанием, департамент обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Удовлетворяя заявление департамента, суды исходили из того, что в силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействия) государственных органов, могут быть признаны при наличии в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Суды установили, что основанием для принятия оспариваемых решений и выдачи оспариваемого предписания послужил вывод управления о нарушении департаментом норм части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ при составлении инструкции по заполнению заявок. При этом управление указало на излишне сложный и запутанный характер инструкции.
В силу части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна помимо прочего содержать следующую информацию: 1) наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 названного Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги; 2) требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 того же Федерального закона и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.
В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
При рассмотрении вопроса о том, соответствуют ли формулировки инструкции требованиям часть 2 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, а также ограничивают ли они доступ к участию в аукционе, суды пришли к следующим выводам.
Текст инструкции по заполнению первой части заявки составлен на 1,5 страницы (т. 1, л. д. 151 - 152), имеет достаточно подробное, простое и ясное толкование. В ней установлена таблица с описанием применяемых слов и символов, которые не вызывают противоречий. В инструкции обозначено, что если показатели товаров сопровождаются словами (символами), прямо не описанными в указанной инструкции, следует считать, что значения показателей являются неизменными. Инструкция содержит правила прочтения единиц измерения, в случаях их отсутствия: если заказчиком не установлены единицы измерения показателей, то следует считать, что линейные размеры товаров указаны в миллиметрах, количество в штуках.
При этом суды отметили, что оспариваемое решение антимонопольного органа имеет противоречивое содержание. С одной стороны, управление признало жалобы ООО "Автопоставка" и ООО "Компания Сим-авто" необоснованными, поскольку заявки указанных участников не соответствуют требованиям инструкции. Тем самым управление согласилось с обоснованностью указанных в ней требований. С другой стороны, управление пришло к выводу, что те самые требования инструкции, которые послужили основанием для отказа в принятии заявок, являются незаконными.
Суды также указали, что департамент отклонил заявки под номерами 4 и 5 не по формальным основаниям. Из протокола рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе следует, что ООО "Автопоставка" и ООО "Компания Сим-авто" по товару N 1 "Прицеп подметально-уборочный" указали следующие характеристики предлагаемого к поставке оборудования: "Скорость движения регулируемая. Минимальная скорость - 0,5 км/ч, Максимальная скорость - 24,9 км/ч". В свою очередь, требования заказчика были изложены как "прицеп подметально-уборочный с регулируемой скоростью движения при подметании до 25 км/ч".
Поскольку спорная инструкция не содержит определения "до", участникам торгов следовало считать, что значение показателя является неизменным, а заказчику требуется прицеп подметально-уборочный, способный работать со скоростью 25 км/ч. Предложение оборудования, не способного работать с указанной скоростью, правомерно расценено как не соответствующее требованиям заявки.
Кроме того, суды отметили, что ООО "Автопоставка" и ООО "Компания Сим-авто" согласно части 3 статьи 65 Закона N 44-Фз имели возможность подать запрос о даче разъяснений относительно положений документации, тем самым устранить какие-либо неясные или противоречивые формулировки. Согласно извещению о проведении электронного аукциона N 0358300392919000021 заказчик установил разумный период дачи разъяснений с 28.10.2019 по 06.11.2019, что позволяло реализовать любому участнику закупки право на получение разъяснений. Однако участники закупки указанным правом не воспользовались.
Суды признали необоснованным вывод антимонопольного органа об установлении противоречивых требований к различному описанию в заявке показателей товаров, сопровождающихся словами "более" и "менее". также отклонены судом. Суды указали, что содержащиеся описание указанных определений в инструкции соответствует логике. Так, диапазонное значение, описанное со словом "более", подразумевает все значения, превосходящие указанное значение; при указании диапазона значений - превосходящее нижнюю границу диапазона. Пометка о том, что нижняя граница значения не включается, означает недопустимость поставки товара, соответствующего характеристикам лишь по нижней границе.
Так, при требуемом показателе прицепа подметально-уборочного "количество слоев ленты более 2", следовало бы признать, что заявка на поставку оборудования, имеющего ровно 2 слоя ленты (нижняя граница), будет являться ненадлежащей.
Учитывая изложенное, суды пришли к выводу о том, что положения инструкции по заполнению заявки являются подробными, содержат детальное описание предъявляемых требований заказчика и не противоречат части 1 статьи 64 Закона N 44. Как следствие, решение управления от 20.11.2019 по делам NN 061/06/67-1910/2019, 061/06/67-1911/2019 в части признания заказчика нарушившим указанную норму права и выданное предписание являются незаконными.
Суд округа по результатам рассмотрения кассационной жалобы считает, что суды первой и апелляционной инстанций верно определили круг обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения настоящего спора, дали им надлежащую оценку. Приведенные сторонами доводы и возражения исследованы в полном объеме с указанием в обжалуемых судебных актах мотивов, по которым они приняли или отклонены. Выводы судов соответствуют установленным им фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, основаны на верном применении норм права, регулирующих спорные правоотношения.
В дополнение к выводам нижестоящих судов, суд округа считает необходимым отметить, что по своей сути основанием для принятия оспариваемых ненормативных актов послужили такие оценочные критерии как "излишне сложный" и "запутанный характер", восприятие которых носит субъективный характер. Те требования инструкции, которые управлением расценены как излишне сложные и создающие препятствия для участия в аукционе, суды оценили как ясные и подробные, не создающие препятствий для участия. Аналогичное разночтение в требованиях инструкции может произойти у любых участников аукциона. Именно для ясного и единообразного толкования всеми участниками аукциона положений размещенной документации частью 3 статьи 65 Закона N 44-ФЗ предусмотрено право на обращение с запросом о даче разъяснений. При наличии данных положений какие-либо неясности или противоречия в аукционной документации, возникшие при ее изучении у отдельных лиц, не могут служить основанием для признания ее незаконной.
Иной подход, в соответствии с которым любой участник, не реализовавший свое право на получение разъяснений, но обратившийся с заявкой на участие в аукционе, мог оспорить аукционную документацию по мотиву ее излишней сложности, лишал бы всякого смысла норму права, закрепленную в части 3 статьи 65 Закона N 44-ФЗ и мог бы привести к злоупотреблениям со стороны участников, не допущенных к участию в аукционе именно в связи с их неверным толкованием аукционной документации.
Отмечая отдельные положения спорной инструкции, которые управление посчитало излишне сложными, суд округа обращает внимание на указанные заказчиком значения в отношении снегопогрузчика, а именно: "колея задних/передних колес - более 1700/1800". Управление посчитало, что такое обозначение, с учетом положений инструкции, является неоднозначным и позволяет произвольно отклонять заявки отдельных участников: заявка под номером 6, содержащая значение по указанному параметру "1750/1800" признака как надлежащая, в то время как заявки под номерами 4 и 5, содержащие значения "1750/1850" отклонены. Однако, в инструкции однозначно указано, что указанные в ней слова и символы относятся только к тому значению показателя, перед которым они стоят. Из буквального толкования данного требования следует, что слово "более" относилось только к значению "1700", чем также руководствовалась и аукционная комиссия при рассмотрении заявок. При этом, в случае недостаточной ясности значения "более 1700/1800" любой из участников аукциона был вправе обратиться к заказчику за разъяснениями, о чем указано выше.
На основании изложенного доводы кассационной жалобы подлежат отклонению. Нарушения процессуальных норм, являющиеся безусловным основанием для отмены судебных актов (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.
Руководствуясь статьями 274, 286 - 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.12.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2020 по делу N А53-42691/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий И.М. Денека
Судьи А.В. Гиданкина
М.Г. Калашникова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
