Дата принятия: 17 июня 2020г.
Номер документа: Ф08-3656/2020, А15-443/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 июня 2020 года Дело N А15-443/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2020 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 17 июня 2020 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мещерина А.И., судей Епифанова В.Е. и Мазуровой Н.С., в отсутствие в судебном заседании заявителя - акционерного общества "Аист" (ОГРН 1020502235885), органа, осуществляющего публичные полномочия - администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (ОГРН 1020502625219), третьих лиц: открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице Северо-Кавказской дирекции по управлению терминально-складским комплексом, Махачкалинской транспортной прокуратуры, территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан, извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу акционерного общества "Аист" на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.08.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2019 по делу N А15-443/2019, установил следующее.
АО "Аист" (далее - общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 14.08.2018 N 1094 об отмене постановления главы города Махачкалы от 23.08.2008 N 869 "О переоформлении АО "Аист" в собственность земельного участка под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала - Сортировочная" в порядке самоконтроля на основании протеста Махачкалинской транспортной прокуратуры от 11.07.2018 N 23/1-2-2018/2641.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Махачкалинская транспортная прокуратура, территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Республике Дагестан (далее - управление) и ОАО "Российские железные дороги" в лице Северо-Кавказской дирекции по управлению терминально-складским комплексом (далее - ОАО "РЖД").
Решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.08.2019, оставленным без изменения постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебные инстанции установили, что спорный земельный участок находится в пределах сформированной полосы отвода железной дороги, то есть внутри земельного участка с кадастровым номером 05:40:000022:1, на котором расположен ж/д путь Южного парка. 30 апреля 2007 года управление и ОАО "РЖД" (в лице Махачкалинского отделения СКЖД) заключили договор N 138/1 аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности. Право собственности Российской Федерации на земельный участок площадью 2 460 000 кв. м (кадастровый номер 05:40:000022:0001), расположенный по адресу: Республика Дагестан, г. Махачкала, являющийся полосой отвода железной дороги для размещения и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта, подтверждено свидетельством от 15.07.2004 серии 05 РД N 098312. Администрация (орган местного самоуправления) приняла постановление от 23.04.2008 N 869 о предоставлении в собственность обществу земельного участка, который относится к федеральной собственности, что противоречит правилам статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс). В силу прямого указания статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) интересы заявителя могут быть защищены только при одновременном наличии двух условий: оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту; оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Вопреки положениям приведенных норм заявитель не представил доказательств нарушения оспариваемым ненормативным актом права собственности общества, так как изначально предоставление спорного земельного участка произведено с нарушением земельного законодательства и ранее изданное с нарушением земельного законодательства постановление от 23.04.2008 N 869 не могло порождать какие-либо права заявителя на спорный земельный участок. Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 198 Кодекса заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Как следует из приобщенных к заявлению документов, общество знало о существовании постановления от 14.08.2018 N 1094 в сентябре 2018 года. Однако обратилось в суд только 04.02.2019, что свидетельствует о пропуске процессуального срока для оспаривания ненормативного акта органа местного самоуправления и служит самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.
В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить решение и постановление, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суды не учли отсутствие у администрации оснований для применения статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Протест прокурора сам по себе не мог служить основанием для отмены постановления о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования. Протест вынесен через десять лет после принятия постановления от 23.04.2008 N 869, то есть за пределами сроков, установленных действующим законодательством, а также в интересах определенного лица - ОАО "РЖД". Земельный участок с кадастровым номером 05:40:000020:595 предназначен для размещения базы комплектации и не находится в границах полосы отвода железной дороги. Частично находящийся на названном участке железнодорожный путь протяженностью 93 п. м. является железнодорожным путем необщего пользования, так как обеспечивает подачу железнодорожных вагонов для погрузки строительных материалов. Поскольку на земельном участке отсутствуют объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, основания для отнесения его федеральному уровню собственности отсутствовали. Земельный участок с кадастровым номером 05:40:000020:595 в существующих границах предоставлен обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования решением Махачкалинского Горсовета народных депутатов от 09.10.1990 N 213-в. Выводы судов о том, что оспариваемый ненормативный правовой акт не нарушает права и интересы заявителя ошибочен.
Отзывы на кассационную жалобу в суд не поступили.
Общество направило в суд округа ходатайство об отложении судебного разбирательства, указывая на невозможность участия представителя в судебном заседании на территории Краснодарского края. Изучив доводы ходатайства, принимая во внимание действующую редакцию постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 13.03.2020 N 129, суд округа отказывает в удовлетворении ходатайства об отложении судебного разбирательства (часть 3 статьи 158, часть 3 статьи 284 Кодекса).
Изучив материалы дела и доводы жалобы, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что решение и постановление следует отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Как видно из материалов дела, постановлением администрации от 23.04.2008 N 869 предписано переоформить в собственность обществу земельный участок площадью 16 505,0 кв. м под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции "Махачкала-Сортировочная".
На основании протеста Махачкалинской транспортной прокуратуры от 11.07.2018 N 23/1-2-2018/2641 администрация приняла постановление от 14.08.2018 N 1094 об отмене постановления главы города Махачкалы от 23.08.2008 N 869 о предоставлении обществу в собственность земельного участка площадью 16 505,0 кв. м под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции "Махачкала-Сортировочная".
Общество, указывая, что постановление от 14.08.2018 N 1094 противоречит закону, обратилось с заявлением в арбитражный суд.
На основании части 1 статьи 198 Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
По смыслу статей 65, 198 и 200 Кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).
В силу части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Исходя из содержания указанной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.
Статья 48 Закона N 131-ФЗ, регулирующая порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и сама по себе не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).
В этой связи, реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им нормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права. Соответствующие решения должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты). Сама по себе отмена муниципального правового акта уполномоченным на это органом не свидетельствует о законности и обоснованности такой отмены (определения Верховного Суда Российской Федерации от 31.08.2017 N 4-АПГ17-22, от 22.02.2018 N 310-КГ17-23135).
Судебные инстанции, отказывая в удовлетворении требований общества, установив, что спорный земельный участок относился к федеральной собственности, в связи с чем орган местного самоуправления поселения был не вправе распоряжаться им, пришли к выводу о наличии у администрации в порядке части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ полномочий для принятия отменяющего постановления. Кроме того, суды указали, что спорный земельный участок находится в границах полосы отвода железной дороги, при формировании земельного участка общества отсутствовало согласование со стороны смежного землепользователя, в результате чего в границы участка включен подъездной железнодорожный путь третьего лица.
В то же время судебные инстанции не учли следующее.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 04.03.2016 по делу N А15-4082/2015 отказано в удовлетворении искового заявления ОАО "РЖД" о признании отсутствующим права собственности общества в отношении земельного участка площадью 16 505 кв. м с кадастровым номером 05:40:000020:595. В тексте названного судебного акта указано, что право собственности общества возникло на основании гражданско-правовой сделки (постановления главы администрации города Махачкалы от 23.04.2008 N 869 о переоформлении в собственность земельного участка площадью 16 505 кв. м под базой комплектации), а также на наличие государственной регистрации права собственности общества на данный участок.
В материалы настоящего дела представлена копия постановления главы города Махачкалы от 23.04.2008 N 869 "О переоформлении ООО "Аист" в собственность земельного участка под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала-Сортировочная" (т. 1, л. д. 9).
Постановлением администрации от 14.08.2018 N 1094 отменено постановление главы города Махачкалы от 23 августа 2008 N 869 "О переоформлении ООО "Аист" в собственность земельного участка под базой комплектации в районе механизированного грузового двора на станции Махачкала-Сортировочная" (т. 1, л. д. 10).
Согласно статье 1 Гражданского кодекса гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
В силу пункта 6 статьи 8.1 Гражданского кодекса зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Возможность решения этого вопроса в административном порядке закон не допускает.
Из разъяснений, приведенных в абзаце 2 пункта 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", следует, что оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП.
Таким образом, полномочия администрации по самоконтролю, установленные частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ, в виде отмены или приостановления действия принятого ею ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил вещные права на недвижимое имущество у лица, в отношении которого он был принят, и подменять собой судебный контроль за вынесенным актом, действительности сделки, заключенной на основании указанного акта.
Принимая во внимание наличие судебного акта по делу N А15-4082/2015, судам в рамках настоящего дела следовало установить порядок приобретения заявителем права собственности на земельный участок, указанный в постановлении от 23.04.2008 N 869, определить, на основании какого документа произведена государственная регистрация права собственности общества на участок и кто является собственником спорного земельного участка по сведениям ЕГРН на момент разрешения спора.
Поскольку возникшее гражданское право на земельный участок может быть оспорено только в судебном порядке путем предъявления соответствующего заявления надлежащим лицом, возможность решения этого вопроса в административном порядке (по правилам главы 24 Кодекса) не допускается, исследование и оценка названных обстоятельств имеет существенное значение для правильного разрешения возникшего спора.
Кроме того, обстоятельства приобретения обществом права собственности на земельный участок, названный в постановлении от 23.04.2008 N 869, имеют существенное значение и для проверки довода общества о том, что срок для обращения в суд в данном случае не пропущен.
В соответствии со статьей 153 Гражданского кодекса сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.11.2008 N 10984/08 и от 02.02.2010 N 12566/09 сформулирована правовая позиция, согласно которой распорядительные акты государственных органов, направленные на прекращение вещного права на земельный участок, оформленные посредством распоряжения, приказа, постановления, могут быть квалифицированы в качестве односторонних сделок.
Таким образом, если будет установлено, что единственным основанием возникновения права собственности на спорный участок является постановление от 23.04.2008 N 869 (соответствующий вывод содержится в решении от 04.03.2016 по делу N А15-4082/2015), заявленное обществом требование подлежит квалификации и рассмотрению судами как требование о признании недействительной сделки.
С учетом изложенного, вывод судов об отказе в удовлетворении требований заявителя, основанный на пропуске срока, установленного частью 4 статьи 198 Кодекса, не может быть признан соответствующим содержанию представленных в дело доказательств.
Поскольку суды не дали оценки приведенным обстоятельствам и указанным доказательствам, а суд кассационной инстанции в силу статьи 286 Кодекса не обладает полномочиями по исследованию доказательств и установлению фактических обстоятельств дела, решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.08.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2019 следует отменить, дело направить на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса.
При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, дать надлежащую оценку доводам заявителя об отсутствии у администрации предусмотренных законом оснований для отмены постановления о предоставлении земельного участка, об обращении в суд в установленные сроки, установить основания для государственной регистрации права собственности заявителя на спорный участок, обстоятельства владения им, в том числе с учетом доводов ОАО "РЖД" о нахождении на участке принадлежащего ему имущества, после чего на основании полного и всестороннего исследования всех представленных сторонами доказательств и приведенных ими доводов разрешить заявленные требования в соответствии с нормами действующего законодательства.
Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины по кассационной жалобе не рассматривался, поскольку на основании пункта 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.
Руководствуясь статьями 274, 284 ? 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 02.08.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2019 по делу N А15-443/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Дагестан.
В удовлетворении ходатайства АО "Аист" об отложении судебного разбирательства отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.И. Мещерин
Судьи В.Е. Епифанов Н.С. Мазурова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
