Дата принятия: 06 марта 2020г.
Номер документа: Ф08-12747/2019, А53-34557/2018
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 марта 2020 года Дело N А53-34557/2018
Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2020 года.
Постановление в полном объеме изготовлено 06 марта 2020 года.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Анциферова В.А. и Соловьева Е.Г., при ведении протокола судебного заседания помощником председательствующего Сапожонковым Н.А., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области (судья Комягин В.М.), от истца - заместителя прокурора Ростовской области (ИНН 6164045555, ОГРН 1026103302972) - Суворова А.В. (служебное удостоверение), от ответчика - общества с ограниченной ответственностью "ГринПик" (ИНН 6125029905, ОГРН 1126182003716) - Басс К.А. и Кочергиной Е.В. (доверенности от 09.01.2020), в отсутствие ответчика - администрации Коммунарского сельского поселения (ИНН 6125023692, ОГРН 1056125016331) и третьего лица - комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Октябрьского района Ростовской области, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ГринПик" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2019 по делу N А53-34557/2018, установил следующее.
Заместитель прокурора Ростовской области (далее - прокурор, прокуратура) обратился в арбитражный суд к администрации Коммунарского сельского поселения Октябрьского района (далее - администрация) и обществу с ограниченной ответственностью "ГринПик" (далее - общество) с иском о признании недействительным (ничтожным) договора аренды от 03.06.2016 N 33/5 земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:324, площадью 10434+/-179 кв. м, расположенного по адресу: Ростовская область, Октябрьский район, х. Заречный, ул. Промышленная, 1.
Иск основан на нормах статей 166 - 168, 421, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), положениях статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) и СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03). Требования мотивированы тем, что оспариваемый прокуратурой договор аренды заключен ответчиками с нарушением требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населении. Весь арендуемый обществом земельный участок находится в 300-метровой санитарно-охранной зоне кладбища, на нем размещается объект недвижимого имущества (бетонно-растворный узел), не относящийся к объектам ритуально-похоронного назначения.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Октябрьского района Ростовской области (далее - комитет).
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2019, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2019, иск удовлетворен. Признан недействительным договор от 03.06.2016 N 33/5 аренды земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:324, площадью 10434+/-179 кв. м, расположенного по адресу: Ростовская область, Октябрьский район, х. Заречный, ул. Промышленная, 1.
Суды установили, что на основании постановления администрации от 03.06.2016 N 216 между администрацией (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор от 03.06.2016 N 33/5 аренды земельного участка площадью 10 434 кв. м с кадастровым номером 61:28:0600015:324, расположенного по адресу: Ростовская область, Октябрьский район, х. Заречный, ул. Промышленная, 1. Участок из земель промышленности энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, с разрешенным использованием - под объекты промышленного и коммунально-складского назначения, предоставлен на срок с 03.06.2016 по 02.06.2019. На земельном участке расположен объект незавершенного строительства. Земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600015:324, предоставленный в аренду обществу, располагается на расстоянии от 118,8 м до 123,8 м от границ земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281, предназначенного для размещения кладбища. Прокуратурой Октябрьского района Ростовской области проведена проверка исполнения требований законодательства в сфере распоряжения муниципальной собственностью, по результатам которой выявлен факт расположения участка с кадастровым номером 61:28:0600015:324 вблизи от границ участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281, о чем составлен акт проверки. Ссылаясь на то, что договор аренды от 03.06.2016 N 33/5 заключен с нарушением требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населении, прокурор оспорил ее в интересах муниципального образования Коммунарского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области. При разрешении спора судебные инстанции руководствовались положениями статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), статей 166, 168, 421, 422 Гражданского кодекса, статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статьи 12 Закона N 52-ФЗ, статей 1, 23, 30 Градостроительного кодекса. Судами учтены также утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила N 222), СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 и СанПин 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 N 84 (далее - СанПин 2.1.2882-11). Материалы дела подтверждают, что кладбище, расположенное на земельном участке с кадастровым номером 61:28:0600015:281, имеет территорию 190 004 кв. м (19 га). Суд апелляционной инстанции дополнительно установил, что земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600015:281 был разделен на три самостоятельных участка: с кадастровым номером 61:28:0600015:281 (площадью 5,8896 га), с кадастровым номером 61:28:0600015:455 (площадью 5,2547 га), с кадастровым номером 61:28:0600015:456 (площадью 7,8561 га). При этом общая площадь земельных участков с кадастровыми номерами 61:28:0600015:281, 61:28:0600015:456, 61:28:0600015:45 занята кладбищем. На земельном участке с кадастровым номером 61:28:0600015:456 производятся подзахоронения, на земельном участке с кадастровым номером 61:28:0600015:45 кладбище является действующем в полной мере. Таким образом, для кладбища площадью более 19 га, санитарно-защитная зона составляет 300 м, поскольку в данном случае существенное значение имеет площадь земельных участков, занятых под объектом "кладбище" и захоронениями, биологические агенты которых влияют на состояние почвы и грунтовых вод. Исходя из информации, имеющейся в управлении Роспотребнадзора по Ростовской области, кладбище площадью 19 га в пределах Коммунарского сельского поселения, является действующим объектом. Нормативный размер санитарно-защитной зоны подтвержден письмом руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Ростовской области от 25.07.2018 N 07-61/13760. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме. Согласно заключению специалиста общества с ограниченной ответственностью "Архитектурно-кадастровое бюро" земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600015:324, предоставленный обществу, располагается на расстоянии от 118,8 м до 123,8 м от границ земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281, предназначенного для размещения кладбища. Довод ответчиков о том, что к рассматриваемым отношениям подлежат применению документы градостроительного планирования (генеральный план) и документы функционального зонирования (Правила землепользования и застройки) муниципального образования, согласно которым санитарно-защитная зона кладбища (как сельского) составляет 50 м, отклонен судами как противоречащий требования нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу. Исходя из положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона N 52-ФЗ, вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не относятся к полномочиям органов местного самоуправления. Отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства, в данном случае - санитарно-эпидемиологического законодательства. В соответствии с пунктом 2.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1-6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов 1 - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны. Однако отсутствие разработанного в соответствии с требованиями действующего законодательства проекта размера санитарно-защитной зоны не свидетельствует о том, что соответствующая зона отсутствует, поскольку подлежат применению размеры, установленные главой VII СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, в рассматриваемом случае для кладбища площадью более 10 га - 300 м (III класс опасности). Применительно к разрешенным видам деятельности в санитарно-защитной зоне кладбища действует специальная норма, а именно, пункт 2.8 СанПин 2.1.2882-11, согласно которому на территориях санитарно-защитных зон кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения запрещен строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов. Следовательно, подлежат применению специальные нормы права в отношении санитарно-защитных зон непосредственно кладбищ, а не промышленных объектов в целом. Поскольку на спорном земельном участке расположен бетонно-растворный узел общества по производству товарного бетона и бетонных блоков для коммерческой реализации, что не соответствует санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам указанной санитарно-защитной зоны, использование данного участка для этих целей неправомерно. Учитывая, что договор аренды не соответствует указанным требованиям федерального законодательства. Оспариваемый прокурором договор аренды ничтожен, поскольку при его заключении ответчиками был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, а также права неопределенного круга лиц. Сделка, посягающая на публичные интересы, не является оспоримой. Поэтому доводы общества о том, что несоответствие сделки требованиям СанПин не может свидетельствовать о ее ничтожности, договор аренды мог рассматриваться исключительно как оспоримый, ввиду чего прокуратурой пропущен срок исковой давности, отклонены. Кроме того, принимая во внимание дату обращения с иском в суд первой инстанции (29.10.2018), осуществление прокуратурой проверки в 2018 году, в ходе которой было выявлено нарушение законодательства при заключении сделки, истцом не пропущен трехгодичный срок исковой давности по требованию о признании договора от 03.06.2016 N 33/5 недействительной (ничтожной) сделкой. Не принят судами и довод ответчиков о том, что утвержденные Правительством Российской Федерации Правила N 222 исключили применение СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03. Пунктом 5 Правил N 222 установлены ограничения использования земельных участков в границах санитарно-защитной зоны. Указанная норма по своему содержанию идентична положениям раздела V СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 и содержит общие требования к режиму использования территорий санитарно-защитных зон. Специальные требования к режиму использования территорий санитарно-защитных зон промышленных и иных объектов устанавливается санитарными правилами, применительно к кладбищам, - СанПин 2.1.2882-11, запрещающих в границах санитарно-защитных зон кладбищ строительство зданий и сооружений, за исключением культовых и обрядовых объектов. Приведенная норма не вступает в противоречие с положениями пункта 5 Правил N 222, поскольку является специальной по отношению к ним, устанавливая более жесткие требования к режиму использования территорий в границах санитарно-защитных зон кладбищ. Кроме того, Правила N 222 не содержат положений о том, что санитарные правила, устанавливающие режим использования территорий санитарно-защитных зон промышленных и иных объектов утрачивают силу либо применяются в части, не противоречащей ему. Таким образом, Правила N 222 устанавливают лишь общие требования к режиму использования земельных участков в границах санитарно-защитных зон, специальные режимы осуществления хозяйственной деятельности в пределах таких зон находят свое правовое регулирование в санитарных правилах, подлежащих неукоснительному соблюдению в силу требований, закрепленных в пункте 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ. Фактически с введением в действие Правил N 222 каких-либо изменений в правовой регламентации режима использования территорий в пределах санитарно-защитных зон не произошло. Их принятие обусловлено необходимостью приведения в соответствие нормативных правовых актов с учетом законодательно закрепленной в статье 12 Закона N 52-ФЗ компетенции Правительства Российской Федерации. Не принят судами и довод ответчиков о том, что кладбище в границах земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281 является сельским кладбищем, поэтому относится к V классу опасности (с санитарно-защитной зоной 50 м). Как следует из письма управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 13.08.2019 N 07-62/8681, действующим законодательством понятийного определения "сельские кладбища" не предусмотрено. Сельские кладбища - это ветхие кладбища, которые находились (находятся) при сельской церкви и формально не имеют официальной регистрации, в связи с чем определены в перечне объектов V класса опасности наряду с такими объектами, как мемориальные комплексы, колумбарии, кладбища с погребением после кремации. Санитарная классификация содержит размеры санитарно-защитных зон объектов "кладбища" в зависимости от площади захоронения, которые должны учитываться органами местного самоуправления при выделении земельного участка для размещения такого объекта. Для кладбища, расположенного на земельном участке площадью более 19 га санитарно-защитная зона составляет 300 м (раздел 7.1.12 класс III пункта 2 "кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 10 до 20 га" СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03). Использование той или иной части участка кладбища для захоронений, либо недопущение захоронений не означает, что площадь участка и площадь существующих захоронений изменится, поскольку для установления санитарно-защитной зоны должно быть учтено совокупное влияние биологических агентов на состояние почвы и грунтовых вод от объекта "кладбище". До момента обоснования иного размера санитарно-защитных зон в составе проекта, размер таких зон остается прежним, в зависимости от площади захоронения. Органы местного самоуправления, руководствуясь пунктом по определению размера санитарно-защитной зоны, как для объекта 5 класса опасности "сельские кладбища", по существу искажают применение СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03. Установив, что спорный земельный участок полностью находится в санитарно-защитной зоне кладбища, суды пришли к выводу о том, что он предоставлен в аренду с нарушением требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Поэтому договор аренды от 03.06.2016 N 33/5 недействителен (ничтожен) на основании пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса. Судебные расходы распределены по правилам статьи 110 Кодекса.
Общество обжаловало решение и апелляционное постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, в удовлетворении исковых требований отказать, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм права, а также несоответствие выводов судебных инстанций фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Жалоба мотивирована следующим. При подаче иска прокурор должен доказать, в защиту каких публичных интересов им заявлено исковое требование. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов. В исковом заявлении о признании договора аренды недействительным прокурор не приводит доводов о том, какие права (охраняемые законом интересы) муниципального образования либо публичные интересы были нарушены заключенным договором аренды. Не названо ни одно неблагоприятное последствие, возникшее для муниципального образования в связи с заключением ответчиками договора аренды. Прокурор не указывает на необходимость восстановления каких-либо нарушенных прав муниципального образования в результате признания договора аренды недействительной сделкой. Из поведения публично-правового образования в лице уполномоченного органа (администрации), в том числе, выразившегося в присоединении кадастрового номера земельного участка и введения объекта в эксплуатацию, явствует воля сохранить сделку в силе, в том числе, в связи с исполнением сторонами принятых на себя обязательств в рамках договора аренды от 03.06.2016 N 33/5. Судебные инстанции полностью игнорируют факт нахождения на земельном участке законченного строительством и введенного в эксплуатацию производственного объекта, указывая, что данный объект является незавершенный строительством. Объект был введен в эксплуатацию уже на момент подачи иска, одним из приложений к исковому заявлению являлась выписка из Единого государственного реестра недвижимости на здание бетонно-растворного узла. Размещение на спорном участке уже функционирующего промышленного объекта имеет большое правовое для рассмотрения спора. Несоответствие договора аренды положениям СанПиНов не может являться основанием для признания его ничтожным в смысле, придаваемом этому понятию статьей 168 Гражданского кодекса. Принятые Главным государственным врачом акты в силу статьи 3 Кодекса не относятся к правовым актам, содержащим нормы гражданского права. Иск подан прокуратурой 29.10.2018, то есть за пределами предусмотренного пунктом 2 статьи 181 Гражданского кодекса срока исковой давности о признании недействительной оспоримой сделки, что является основанием для отказа в его удовлетворении (пункт 2 статьи 199 Гражданского кодекса). Суд первой инстанции посчитал безосновательными ссылки общества на Правила N 222, указав, что данный нормативный правовой акт введен в действие уже после заключения договора аренды и не содержит норм, распространяющих свое действие на ранее возникшие отношения. При этом суд не учел, что законодатель выделил нормы о санитарно-защитных зонах в самостоятельную сферу, вверив ее Правительству Российской Федерации. Более того, только Правительство Российской Федерации правомочно издавать нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения по установлению, существованию, изменению, прекращению санитарно-защитных зон. Правила N 222 регламентируют и режим использования санитарно-защитной зоны, а именно, в пункте 5 названных Правил приведен исчерпывающий перечень случаев, в которых не допускается использование земельных участков. В санитарно-защитной зоне допускается размещать промышленные объекты, к которым относится бетонный завод, принадлежащий обществу. Действующее законодательство прямо предусматривает, что защитная зона кладбища является установленной решением органов местной власти либо их согласованием, в том числе путем графической формы или обозначением границ на местности. Для земельного участка, на котором размещено сельское кладбище, установлена санитарно-защитная зона 50 метров. В силу прямого указания Закона N 342-ФЗ действует (применяется) санитарно-защитная зона кладбища Коммунарского сельского поселения (50 метров), установленная до 04.08.2018 решением органа местного самоуправления об утверждении документов территориального планирования поселений. Согласно СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ориентировочный размер санитарно-защитной зоны сельского кладбища устанавливается в размере 50 метров, что относится к V классу опасности. В настоящее время площадь земельного участка, занятого действующим кладбищем (с кадастровым номером 61:28:0600015:456) составляет 7,5 га, что также исключает применение к спорным отношениям размеры, установленные главой VII СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 для кладбищ площадью более 10 га - 300 м (III класс опасности). Управление Роспотребнадзора по Ростовской области в письмах, представленных в дело сторонами, также излагает непоследовательную (противоречивую) позицию относительно возможности применения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и СанПиН 2.1.2882-11.
Прокуратура в отзыве указала на несостоятельность доводов жалобы, а также законность и обоснованность принятых по делу судебных актов. Инициирование обращения в суд с иском о признании сделки недействительной преследует цель защиты интересов муниципального образования "Коммунарское сельское поселение" и прав неограниченного круга лиц на благоприятную окружающую среду, направлено на устранение нарушений требований действующего законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Кроме того, предъявление иска является превентивной мерой, направленной на недопущение игнорирования органами местного самоуправления требований санитарно-эпидемиологического законодательства при заключении сделок с объектами недвижимого имущества, а также при формировании земельных участков для предоставления в собственность либо аренду хозяйствующим субъектам. Квалификация обществом арендной сделки в качестве оспоримой при наличии у нее признаков ничтожности является несостоятельной, равно как и ссылка на пропуск прокурором срока исковой давности по заявленным требованиям. Довод общества о необходимости применения к спорным правоотношениям нормативных правовых актов, изданных принятых после заключения ответчиками оспариваемой сделки, противоречит требованиям пункта 1 статьи 422 Гражданского кодекса. Правовая позиция Роспотребнадзора, изложенная в письмах, представленных ответчиком, не опровергает доводы истца, а также не противоречит позиции управления Роспотребнадзора по Ростовской области, изложенной в письме от 13.08.2019 N 07-62/8681. Поступившая информация содержит разъяснения относительно применения общих положений СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 без учета положений пункта 2.8 СанПиН 2.1.2882-11, носящего специальный характер. Раздел земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281 на несколько самостоятельных участков не влияет на размер санитарно-защитной зоны кладбища, на что правильно указал суд апелляционной инстанции.
Общество в возражениях на отзыв указало, что само муниципальное образование Коммунарское сельское поселение, которое является ответчиком по настоящему спору, также не считает свои права нарушенными в результате заключения оспариваемого договора аренды. Более того, указанное публично-правовое образование совершало все необходимые действия, направленные на исполнение договора аренды. В отзыве на жалобу прокурор вводит суд в заблуждение, говоря об отсутствии на спорном земельном участке объекта капитального строительства на момент заключения договора аренды. Оспариваемый договор аренды прекратил свое действие в связи с истечением 02.06.2019 срока его действия. Также в настоящее время изменились как фактические обстоятельства дела, так и действующее законодательства, а именно: земельного участка 61:28:0600015:281 площадью 19 га не существует; основным видом деятельности общества является резка, обработка и отделка камня для памятников. Удовлетворение иска не ведет к восстановлению чьих-либо прав, так как действующее законодательство позволяет размещать бетонный завод в границах санитарно-защитной зоны кладбища.
От администрации поступил отзыв, в котором она поддерживает позицию общества, а также просит рассмотреть жалобу в отсутствие представителя.
От комитета отзыв на жалобу не поступил.
На основании статьи 153.1 Кодекса судебное заседание проведено путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области.
Представители общества, присутствующие в суде округа, поддержали доводы кассационной жалобы, которую просили удовлетворить.
Прокурор, присутствующий в арбитражном суде, обеспечивающем организацию видеоконференц-связи, возражал против удовлетворения жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.
Иные участники спора, извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд кассационной инстанции (арбитражный суд, организующий проведение видеоконференц-связи) не обеспечили.
Изучив материалы дела, доводы жалобы, отзыва на нее и возражений на отзыв, выслушав представителей общества и прокуратуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании постановления администрации от 03.06.2016 N 216 между администрацией (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор от 03.06.2016 N 33/5 аренды земельного участка площадью 10 434 кв. м с кадастровым номером 61:28:0600015:324, расположенного по адресу: Ростовская область, Октябрьский район, х. Заречный, ул. Промышленная, 1. Участок из земель промышленности энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, с разрешенным использованием - под объекты промышленного и коммунально-складского назначения, предоставлен на срок с 03.06.2016 по 02.06.2019. На земельном участке расположен объект незавершенного строительства.
Земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600015:324, предоставленный в аренду обществу, располагается на расстоянии от 118,8 м до 123,8 м от границ земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281, предназначенного для размещения кладбища.
Прокуратурой Октябрьского района Ростовской области проведена проверка исполнения требований законодательства в сфере распоряжения муниципальной собственностью, по результатам которой выявлен факт расположения участка с кадастровым номером 61:28:0600015:324 вблизи от границ участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281, о чем составлен акт проверки.
Ссылаясь на то, что договор аренды от 03.06.2016 N 33/5 заключен с нарушением требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населении, прокурор оспорил ее в интересах муниципального образования Коммунарского сельского поселения Октябрьского района Ростовской области.
На основании частей 1 и 2 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, в арбитражный суд вправе обратиться и иные лица.
Согласно Закону Российской Федерации от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" разъяснено следующее. В силу пункта 3 статьи 1 Закона о прокуратуре прокуроры участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством. Таким образом, арбитражным судам при определении полномочий прокурора по обращению в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) либо по вступлению в дело, рассматриваемое арбитражным судом, следует руководствоваться статьей 52 Кодекса.
Положениями статьи 52 Кодекса прокурору предоставлено право на обращение в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок, совершенных органами местного самоуправления, применении последствий их недействительности, а также об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.
Прокурор полагает, что при совершении ответчиками договора аренды земельного участка явно нарушены требования действующего законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что повлекло к нарушению прав публично-правового образования и законных интересов третьих (неопределенного круга) лиц на благоприятную окружающую среду.
Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (пункт 1 статьи 422 Гражданского кодекса).
Сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено стороной сделки или иным лицом, указанным в законе. Требование о признании недействительной ничтожной сделки независимо от применения последствий ее недействительности может быть удовлетворено, если лицо, предъявляющее такое требование, имеет охраняемый законом интерес в признании этой сделки недействительной (пункты 1 - 3 статьи 166 Гражданского кодекса).
Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (пункт 1 статьи 167 Гражданского кодекса).
За исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 1 статьи 168 Гражданского кодекса).
Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 Гражданского кодекса).
В пунктах 73 - 75 и 84 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - постановление от 23.06.2015 N 25) содержатся следующие разъяснения. Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, по общему правилу является оспоримой. Ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов. Допустимо предъявление исков о признании недействительной ничтожной сделки без заявления требования о применении последствий ее недействительности, если истец имеет законный интерес в признании такой сделки недействительной. В случае удовлетворения иска в решении суда о признании сделки недействительной должно быть указано, что сделка является ничтожной.
При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила (пункты 1, 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ).
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса).
Санитарно-защитные зоны отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 пункта 8 статьи 23 Градостроительного кодекса).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (пункт 5 статьи 30 Градостроительного кодекса).
Таким образом, вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не относятся к полномочиям органов местного самоуправления. Отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, определяемые с соблюдением требований соответствующего законодательства, применительно к данному спору - санитарно-эпидемиологического законодательства.
В соответствии с пунктом 2.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1-6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов 1 - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.
По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме (пункт 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
Санитарно-защитная зона для кладбищ смешанного и традиционного захоронения площадью от 10 до 20 га относится к III классу опасности и составляет 300 м. Санитарно-защитная зона предназначена для того, чтобы концентрация опасных для человеческого организма веществ и возбудителей инфекций, попавших в почву и грунтовые воды, снизилась до значений предельно допустимой концентрации (пункт 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
Применительно к разрешенным видам деятельности в санитарно-защитной зоне кладбища действует специальная норма - пункт 2.8 СанПин 2.1.2882-11, согласно которому на территориях санитарно-защитных зон кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения запрещено строительство зданий и сооружений, не связанных с обслуживанием указанных объектов, за исключением культовых и обрядовых объектов.
Исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Кодекса, судебные инстанции пришли к выводу о наличии оснований для удовлетворения иска прокурора. Суды установили, что кладбище площадью 19 га, расположенное на земельном участке с кадастровым номером 61:28:0600015:281 в пределах Коммунарского сельского поселения, является действующим объектом. Нормативный размер санитарно-защитных зон кладбища подтверждается письмом руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Ростовской области от 25.07.2018 N 07-61/13760. Согласно заключению специалиста ООО "Архитектурно-кадастровое бюро" земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600015:324, предоставленный обществу, располагается на расстоянии от 118,8 м до 123,8 м от границ земельного участка с кадастровым номером 61:28:0600015:281, предназначенного для размещения кладбища. Таким образом, весь предоставленный обществу в аренду земельный участок находится в санитарно-защитной зоне кладбища, относящегося к III классу опасности, и составляющей 300 м, поэтому договор аренды не соответствует требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. При этом к спорным отношениям не подлежат применению документы территориального планирования (генеральный план) и градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки) Коммунарского сельского поселения в части, устанавливающей иной размер (50 метров) и границы санитарно-защитной зоны кладбища, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 61:28:0600015:281. Указанные документы (в соответствующей части) противоречат требования нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу (часть 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ, пункт 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Отсутствие в настоящее время разработанного в соответствии с требованиями действующего законодательства проекта размера санитарно-защитной зоны не означает, что такая зона отсутствует. В данном случае подлежат применению размеры санитарно-защитных зон, установленные СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03. Установив, что весь арендуемый обществом земельный участок с кадастровым номером 61:28:0600015:324 находится в санитарно-защитной зоне кладбища, судебные инстанции удовлетворили иск прокурора о признании договора аренды от 03.06.2016 N 33/5 недействительной (ничтожной) сделкой.
Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).
В кассационной жалобе общество приводит доводы о том, что СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 не подлежит применению в связи с принятием Правил N 222. Ответчик полагает, что в связи с разделом территории кладбища на три земельных участка отсутствуют основания для применения санитарно-защитной зоны 300 м, установленной для кладбищ смешанного и традиционного захоронения площадью от 10 до 20 га. По мнению общества, Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Коммунарского сельского поселения установлен размер (50 метров) и границы санитарно-защитной зоны кладбища, подлежащий применению к спорным правоотношениям. Кроме того, несоответствие договора аренды требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов не свидетельствует о его ничтожности. Ответчик полагает, что такой договор является оспоримой сделкой, по требованию об оспаривании которой прокуратурой пропущен срок исковой давности.
Между тем, эти доводы, приведенные обществом в жалобе, проверялись судами первой и апелляционной инстанций при разрешении спора и были ими отклонены как не основанные на законе и не соответствующие материалам дела. Принятие Правительством Российской Федерации Правил N 222 не исключают применение норм СанПин 2.1.2882-11, не вступающих в противоречие с положениями пункта 5 Правил N 222 и являющихся специальными по отношению к названным Правилам, устанавливая более жесткие требования к режиму использования территорий в границах санитарно-защитных зон кладбищ. После раздела исходного участка площадь образованных земельных участков с кадастровыми номерами 61:28:0600015:281, 61:28:0600015:456, 61:28:0600015:45 занята кладбищем. При этом на участке с кадастровым номером 61:28:0600015:456 производятся подзахоронения, а на участке с кадастровым номером 61:28:0600015:45 кладбище является действующем в полной мере. Фактически кладбище имеет площадь более 19 га, а использование той или иной части участка кладбища для захоронений, либо недопущения захоронений не означает, что площадь участка и площадь существующих захоронений изменится. При организации и установлении санитарно-защитных зон учитываться совокупное влияние биологических агентов на состояние почвы и грунтовых вод от объекта "кладбище". Поэтому до обоснования иного размера санитарно-защитных зон в составе утверждаемого проекта, нормативно установленный их размер остается прежним (в зависимости от площади захоронения). Вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не относятся к полномочиям органов местного самоуправления. Зоны с особыми условиями использования территории устанавливаются с соблюдением требований санитарно-эпидемиологического законодательства. Государственные санитарно-эпидемиологические правила (нормативы) являются нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования. Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (статьи 1, 39 Закона N 52-ФЗ). Оспариваемая прокуратурой арендная сделка преследует цель защиты интересов муниципального образования "Коммунарское сельское поселение" и прав неограниченного круга лиц на благоприятную окружающую среду. При совершении указанной сделки был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, поэтому она является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Учитывая дату обращения с иском в суд (29.10.2018), осуществление прокуратурой проверки в 2018 году, в ходе которой выявлено нарушение законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населении при заключении сделки, прокурором не пропущен давностный срок по требованию о признании договора аренды от 03.06.2016 N 33/5 недействительной (ничтожной) сделкой.
В кассационной жалобе общество также приводит доводы о недоказанности прокурором нарушения публично-правовых интересов, в защиту которых подан настоящий иск. Ответчик указывает на то, что в исковом заявлении не отражены неблагоприятные последствия, возникшее для муниципального образования в связи с заключением ответчиками договора аренды. Прокурор не ссылается также на необходимость восстановления нарушенных прав муниципального образования в результате признания договора аренды недействительной сделкой. Данные доводы судом округа не принимаются с учетом положений статьей 166, 168 Гражданского кодекса, статьи 52 Кодекса, статьи 1 Закона о прокуратуре, а также разъяснений, изложенных в пункте 84 постановления от 23.06.2015 N 25. Обращаясь в арбитражный суд с рассматриваемым иском, прокурор подтвердил законный интерес в признании договора аренды земельного участка от 03.06.2016 N 33/5 недействительной (ничтожной) сделкой.
Довод общества о том, что основным видом его деятельности является резка, обработка и отделка камня для памятников, что соответствует требованиям, содержащимся в пункте 2.8 СанПин 2.1.2882-11, не принимается как противоречащий обстоятельствам, установленным судами первой и апелляционной инстанций при разрешении спора. Из материалов дела и содержания судебных актов следует, что на спорном земельном участке расположен бетонно-растворный узел общества по производству товарного бетона и бетонных блоков для коммерческой реализации.
Ссылки ответчика на разъяснения управления Роспотребнадзора об отсутствии предусмотренных разделом V СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 ограничений на размещение промышленных предприятий в санитарно-защитной зоне кладбища не опровергают позицию прокуратуры. Положения данного раздела СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 носят общий характер, а применительно к разрешенным видам деятельности в санитарно-защитной зоне кладбища действует специальная норма (пункт 2.8 СанПиН 2.1.2882-11).
Иные доводы жалобы (оспариваемый прокурором договор аренды прекратил свое действие в связи с истечением 02.06.2019 срока его действия; на земельном участке с кадастровым номером 61:28:0600015:324 легально возведен объект недвижимости, принадлежащий обществу) не влияют на результаты разрешения спора. Указанные доводы (приведенные ответчиком обстоятельства) не исключают право прокуратуры требовать в судебном порядке признания договора аренды от 03.06.2016 N 33/5 недействительной (ничтожной) сделкой.
С учетом изложенного, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не усматривает оснований для отмены решения и апелляционного постановления. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлено.
Государственная пошлина уплачена обществом в доход федерального бюджета при подаче кассационной жалобы (платежное поручение от 04.12.2019 N 493).
Руководствуясь статьями 274, 284, 286, 287 и 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2019 по делу N А53-34557/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий В.Е. Епифанов
Судьи В.А. Анциферов
Е.Г. Соловьев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
