Дата принятия: 01 июня 2020г.
Номер документа: Ф07-960/2020, А56-25193/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 июня 2020 года Дело N А56-25193/2019
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Толкунова В.М.,
рассмотрев 27.05.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.07.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2019 по делу N А56-25193/2019,
установил:
Общество с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз", адрес: 197110, Санкт-Петербург, наб. Адмирала Лазарева, д. 24, лит. А, ОГРН 1025000653930, ИНН 5003021311 (далее - ООО "Газпром межрегионгаз") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление) от 13.02.2019 N Т02-94/19 и вынесенного на его основании предписания от 13.02.2019 по тому же делу.
Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Нефтегазовые технологии и инженерные изыскания", адрес: 194044, Санкт-Петербург, Большой Сампсониевский пр. д. 30, корп. 2, лит. А, пом. 10Н, оф. 28, ОГРН 1147847092216, ИНН 7814605287 (далее - ООО "НГТИИ").
Решением суда от 02.07.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.11.2019, оспариваемые решение и предписание УФАС признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках); с Управления в пользу Общества взыскано 3 000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.
В кассационной жалобе УФАС просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а также на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Управление не согласно с выводами судов о превышении антимонопольным органом контрольных полномочий ввиду императивных требований части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ и о нарушении части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ. Податель жалобы настаивает на законности оспариваемых ненормативных актов, поскольку, рассмотрев жалобу ООО "НГТИИ", комиссия УФАС сочла необоснованным отклонение заявки данного участника организатором закупки, а его действия, выразившиеся в несоблюдении принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, нарушающими антимонопольное законодательство. Управление не согласилось с выводом судов о нарушении части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.
Представители УФАС, ООО "Газпром межрегионгаз" и ООО "НГТИИ", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, 27.11.2018 на сайте www.zakupki.gov.ru опубликовано извещение N 31807210118 о проведении открытого запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на выполнение работ для нужд Общества (организатор закупки) по строительству объектов газоснабжения и газификации во Владимирской области.
Процедура проводилась в соответствии с Законом N 223-ФЗ, Положением о закупках ПАО "Газпром" и Компаний группы Газпром (в редакции от 02.11.2018), опубликованном на официальном сайте, Документацией о запросе предложений.
В соответствии с протоколом от 31.01.2019 N 22-01-10/123-07 заявка участника N 2 (ООО "НГТИИ") отклонена организатором закупки на основании пункта 9.8.9 Положения о закупках, как не соответствующая требованиям, установленным Документацией: в составе заявки представлено письмо-подтверждение кредитоспособности, оформленное на бланке банка и подписано работником банка, а не на бланке организации участника, как этого требуют положения Документации (пункты 3.5, 3.5.1 - 3.5.3).
ООО "НГТИИ" обратилось в УФАС с жалобой на действия Организатора закупки, сославшись на неуказание в итоговом протоколе сведений о наименовании и местонахождении участника, заявка которого признана наилучшей, а также на необоснованное отклонение заявки ООО "НГТИИ".
Рассмотрев жалобу ООО "НГТИИ" в соответствии с положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), УФАС решением от 13.02.2019 признало ее обоснованной; в действиях Организатора закупки признаны нарушения пункта 2 части 1 статьи 3, пункта 2 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции, допущенные путем необоснованного установления в пункте 3.5 Документации чрезмерного требования к участникам закупки о предоставлении в составе заявки формы 11 (письмо-подтверждение кредитоспособности, оформленное на бланке организации участника), а также нарушения пункта 2 части 1 статьи 3, пункта 13 части 10 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в неправомерном установлении в подпункте 7 пункта 4.1.25 Документации и подпункте 9 части 3 раздела 3 Методики анализа и оценок заявок на участие в запросе предложений дискриминационного подкритерия оценки заявок "Привлечение для выполнения работ в качестве субподрядчиков/субпоставщиков/соисполнителей региональных распределительных организаций, находящихся в регионе производства работ", который оценивается в рамках критерия "Оценка квалификации участника".
На основании решения организатору закупочной процедуры выдано предписание об отмене протокола заседания комиссии от 31.01.2019.
ООО "Газпром межрегионгаз" не согласилось с решением и предписанием УФАС и обратилось в арбитражный суд, указав, что антимонопольным органом исследованы обстоятельства, не указанные в жалобе ООО "НГТИИ".
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у Управления в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.
Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).
Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закона N 223-ФЗ.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.
Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).
Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции определяет общие правила рассмотрения жалоб при организации и проведении торгов, а также содержит отсылочные положения к нормам закона, устанавливающего специальные правила рассмотрения жалоб при организации закупок на основании Закона N 223-ФЗ.
В силу части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ (в редакции от 31.12.2017) участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:
1) осуществление заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика;
2.1) нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных настоящим Федеральным законом;
3) неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения;
4) предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке;
5) осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусмотренных частью 8.1 настоящей статьи, частью 5 статьи 8 настоящего Федерального закона, включая нарушение порядка применения указанных положений;
6) неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.
Кроме этого, в соответствии с частью 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.
Указанное положение Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в нем перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ должны применяться с учетом данного положения.
При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено частью 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.
Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.
Вопреки доводам жалобы УФАС, часть 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не наделяет антимонопольный орган дополнительными полномочиями и не расширяет перечень оснований и объем оценки и исследований, установленных в частях 10 и 13 статьи 3 Закона о закупках.
Так, в отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.
Учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суды правомерно сочли, что оспариваемые решение и предписание УФАС не отвечают приведенным нормативным требованиям.
Суды, исследовав содержание жалобы ООО "НГТИИ", установили, что участник не был согласен с отклонением своей заявки, полагая, что им выполнены требования пункта 2.10.7. (j) Документации о запросе предложений - представлена справка банка, подтверждающая кредитоспособность (платежеспособность) заявителя, т.е. жалоба ООО "НГТИИ" не содержала оснований для обжалования действий заказчика в антимонопольный орган, приведенных в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.
При этом, в нарушение части 13 статьи 3 Закона о закупках, антимонопольный орган в оспариваемом решении оценивал не доводы жалобы участника, а иные обстоятельства, связанные с несоответствием именно самой Документации о запросе предложений в части требования подтверждения платежеспособности участника исключительно заполнением справки на бланке организации участника по форме N 11 Документации, а также неправомерном установлении в подпункте 7 пункта 4.1.25 Документации и подпункте 9 части 3 раздела 3 Методики анализа и оценок заявок на участие в запросе предложений дискриминационного подкритерия оценки заявок "Привлечение для выполнения работ в качестве субподрядчиков/субпоставщиков/соисполнителей региональных распределительных организаций, находящихся в регионе производства работ", который оценивается в рамках критерия "Оценка квалификации участника"), что является нарушением части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.
С учетом изложенного, суды обоснованно констатировали, что антимонопольный орган рассмотрел жалобу участника при отсутствии оснований, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона о закупках, а также вышел за пределы доводов жалобы в нарушение части 13 этой же статьи.
Выводы судов о нарушении УФАС части 13 статьи 3 Закона N 223-ФЗ согласуются с разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона N 223-ФЗ (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018): антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.
Нарушений, перечисленных в пункте 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, предусматривающих право антимонопольного органа выйти за пределы предмета обжалования, УФАС не выявлено.
В виду несоблюдения антимонопольным органом процедуры принятия и рассмотрения жалобы ООО "НГТИИ", принятое по результатам рассмотрения такой жалобы решение УФАС правомерно признано судами недействительным, как не соответствующее Закону о закупках, а также нарушающее права и законные интересы Общества в его хозяйственной деятельности.
При констатации превышения УФАС своих контрольных полномочий иные доводы кассационной жалобы не влияют на оценку решения и предписания антимонопольного органа при рассмотрении настоящего дела.
Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.07.2019 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.11.2019 по делу N А56-25193/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.
Председательствующий
Л.Б. Мунтян
Судьи
А.Г. Кудин
В.М. Толкунов
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
