Дата принятия: 28 августа 2020г.
Номер документа: Ф07-8402/2020, А56-109345/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 августа 2020 года Дело N А56-109345/2019
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,
при участии от федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск" Разумового А.А. (доверенность от 18.05.2020 N 30), от Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга Градиной А.Н. (доверенность от 13.08.2020 N 01-32-39/20-0-0), Кязинова Р.В. (доверенность от 13.08.2020 N 01-32-43/20), от общества с ограниченной ответственностью "Кентавр" Патрикеева Д.В. (доверенность от 05.09.2019),
рассмотрев 26.08.2020 в открытом судебном заседании кассационные жалобы федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск" и общества с ограниченной ответственностью "Кентавр" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.01.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2020 по делу N А56-109345/2019,
установил:
Общество с ограниченной ответственностью "Кентавр", адрес: 196621, Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д.20, ОГРН 1137847500614, ИНН 7841494110 (далее - ООО "Кентавр", Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга, адрес: 191014, Санкт-Петербург, ул. Рылеева, д. 7, лит. А, пом. 2-Н,5-Н,7-Н,10-Н, ОГРН 1167847166882, ИНН 7801305857 (далее - Комитет), от 25.09.2019 по делу N 1687/2019 о привлечении Общества к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 273-70), в виде 60 000 руб. штрафа.
Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск", адрес: 196621, Санкт-Петербург, г. Павловск, Садовая ул., д. 20, ОГРН 1027809016234, ИНН 7822002853 (далее - Учреждение, ГМЗ "Павловск", Музей).
Решением суда от 29.01.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 02.06.2020, оспариваемое постановление Комитета от 25.09.2019 по делу N 1687/2019 изменено в части назначенного Обществу административного наказания; суд счел возможным в рассматриваемом случае заменить административный штраф на предупреждение.
В кассационных жалобах Музей и Общество, выступая в одном интересе, просят отменить судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права и несоответствием выводов, изложенных в судебных актах, фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Учреждение указывает на ошибочное применение судами положений статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ, Земельный кодекс), статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1045 и настаивает на том, что действующее законодательство не предусматривает включение в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Схема размещения НТО) таких объектов, которые используются в границах земельных участков, закрепленных за юридическими лицами; притом, что Музей, заключая договор аренды, действовал в рамках своей уставной деятельности. По мнению Общества, нестационарный торговый объект используется им правомерно на основании договора от 30.12.2016 N 14 на размещение нестационарного оборудования, предназначенного для реализации сувенирной и печатной продукции, на территории земельного участка, предоставленного Учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования. Кроме того, Общество полагает, что проверка не имела надлежащего правового оформления и ее результаты не могут использоваться в качестве доказательств по делу применительно к части 3 статьи 26.2 КоАП РФ.
Представители Музея и Общества в судебном заседании поддержали доводы своих жалоб, а представители Комитета отклонили их, по основаниям, изложенным в отзыве.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела и установлено судами, земельный участок по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, ул. Садовая, д. 20, лит. А (правый берег реки Славянки), кадастровый номер 78:42:16201:2, принадлежит Музею-заповеднику на праве постоянного (бессрочного) пользования (свидетельство о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ 879106) и является частью территории Павловского парка, входящего в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль" на основании постановления Правительства РФ от 10.07.2001 N 527 "О перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в г. Санкт-Петербурге".
В спорный период в отношении названного земельного участка зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга.
В настоящий период Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2020 N 442-р музей-заповедник передан в ведение Министерства культуры Российской Федерации. Функции и полномочия собственника имущества, переданного музею-заповеднику, осуществляются Министерством культуры Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В соответствии с планом проведения проверок фактического использования имущества Санкт-Петербурга государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями Санкт-Петербурга на 2019 год и на основании приказа Комитета 16.08.2019 N 8519-по сотрудниками контролирующего органа 17.08.2019 проведена плановая проверка фактического использования имущества Музея.
В ходе проведения означенной проверки, установлено, что между Музеем и ООО "Кентавр" 30.12.2016 заключен договор N 14 (сроком действия до 31.12.2019), согласно которому Музей предоставляет арендатору право на организацию оказания комплекса услуг на территории дворцово-паркового ансамбля по реализации сувенирной и печатной продукции.
В соответствии с пунктом 3.1.1 договора Общество вправе обеспечивать оказание вышеназванных услуг собственными и (или) привлеченными силами.
В ходе проверочных мероприятий 17.08.2019 контролирующим органом установлено, что ООО "Кентавр" осуществляет реализацию сувенирной продукции из нестационарного торгового объекта сезонной торговли (деревянной тележки на колесах с тентом) в месте, не предназначенном для осуществления торговли, а именно, на земельном участке с кадастровым номером 78:42:0016201:2, по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, ул. Садовая, д. 20, лит. А, не включенном в Схему размещения НТО, утвержденную распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 20.10.2017 N 5371-р.
Указанные обстоятельства зафиксированы в акте обследования земельного участка от 17.08.2019 (с фотофиксацией нарушения).
На основании протокола изъятия вещей и документов ОЗПИ N 001141 от 17.08.2019 предмет правонарушения (деревянная тележка на колесах под тентом) у Общества изъят.
Комитетом 09.09.2019 в отношении Общества составлен протокол N 617/Ю/2019 об административном правонарушении о наличии в действиях Общества признаков административного правонарушениям, ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70.
Постановлением Комитета от 25.09.2019 по делу N 1687/2019 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 44 Закона N 273-70; ему назначено административное наказание в виде 60 000 руб. штрафа, а изъятое на основании протокола изъятия вещей и документов от 17.08.2019 имущество (деревянная тележка на колесах под тентом) возвращена его владельцу.
Не согласившись с означенным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд.
Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу о доказанных административным органом событии и составе вмененного ООО "Кентавр" административного правонарушения.
Суды, сославшись на положения пункта 1 статьи 39.36, статью 39,33 Земельного кодекса, части 1-3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов" (далее - Правила включения НТО) сочли, что, размещение НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляется исключительно на основании Схемы размещения НТО.
Как следствие, суды пришли к следующему выводу: поскольку земельные участки, закрепленные на вещном праве за государственным учреждением (Музеем), в Схему размещения НТО не включены, торговая деятельность на их территории является незаконной; не дает такого права и договор от 30.12.2016, заключенный Музеем с Обществом.
Применительно к данному спору апелляционный суд также счел, что при заключении вышеуказанного договора были нарушены требования Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" ввиду его заключения без проведения конкурса (аукциона). Более того, суд усмотрел в действиях сторон признаки притворной сделки и в соответствии с положениями пункта 2 статьи 170 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) признал означенный договор ничтожным.
При этом, суды констатировали правомерность действий Комитета (как контролирующего органа) при проведении проверки, наличие у него соответствующих полномочий; суды не установили существенных нарушений в рамках административной процедуры, а равно оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным, однако пришли к выводу о наличии оснований для применения в данном случае положений статей 3.4 и 4.1.1 КоАП РФ путем замены назначенного Обществу административного штрафа на предупреждение. Соответствующие выводы суда в апелляционном и кассационном порядке не обжалованы.
Изучив материалы дела и доводы жалоб Музея и Общества, суд кассационной инстанции находит их обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Статьей 44 Закона N 273-70 предусмотрена административная ответственность за реализацию товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли (на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, не включенных в схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденные в порядке, установленном Правительством Санкт-Петербурга), за исключением мест размещения нестационарных торговых объектов, размещенных до утверждения схем размещения в соответствии с адресной программой размещения временных (некапитальных) объектов потребительского рынка, адресной программой размещения объектов мелкорозничной торговли, используемых для реализации периодической печатной продукции, при наличии действующих договоров аренды таких мест.
При таком описании события, правонарушением является не просто реализация товаров в местах, не предназначенных для осуществления торговли, а с учетом обозначенной законодателем конкретики - на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга (или государственная собственность на которые не разграничена) не включенных в Схемы размещения НТО.
Оценка объективных и субъективных признаков вмененного правонарушения обусловлена четкой взаимосвязью названных условий (подтверждение соответствующего статуса земельного участка и обязательность его включения в Схему размещения НТО); именно при их обоюдном установлении событие правонарушения будет доказано.
В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 39.36 ЗК РФ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом N 381-ФЗ.
В соответствии с частями 1 - 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.
Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Схема размещения НТО разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, в соответствии с пунктом 2 которых включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества.
Во исполнение названных положений федерального законодательства, на территории Санкт-Петербурга принят Закон Санкт-Петербурга от 08.04.2015 N 165-27 "О размещении нестационарных торговых объектов" (далее - Закон СПб N 165-27) и утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27.09.2012 N 1045; далее - Порядок N 1045).
В соответствии с пунктом 1.4 Порядка N 1045 в схему размещения подлежат включению торговые объекты, размещаемые на фактически свободных и не обремененных правами третьих лиц земельных участках.
В силу пункта 1.5 названного Порядка, не подлежат включению в схему размещения, а также подлежат исключению из схемы размещения путем внесения изменений в нее торговые объекты, на территории зеленых насаждений общего пользования, за исключением объектов, используемых для реализации экскурсионных билетов, цветов, газетно-журнальной продукции, продукции религиозного содержания; объектов проката спортивного оборудования; торговых тележек, используемых для реализации кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков; сезонных объектов для торговли игрушками, воздушными шариками, сувенирной продукцией в период сезонной торговли с 1 апреля по 1 ноября; сезонных объектов общественного питания (летних кафе) без реализации алкогольной продукции; на территории садов, парков, скверов - объектов культурного наследия, за исключением торговых тележек, используемых для сезонной реализации с 1 апреля по 1 ноября кондитерских и выпечных изделий в упаковке изготовителя, мороженого, безалкогольных напитков.
При этом в статье 1 Закона СПб N 165-27 (применительно к установлению обязанности размещать НТО на спорных землях на основании Схемы размещения НТО), также содержится следующая оговорка: за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Таким образом, в силу положений пунктов 1.4, 1.5 Порядка, статьи 1 Закона СПб N 165-27 торговые объекты, используемые в границах земельных участков, закрепленных за юридическими лицами (в том числе, на праве постоянного бессрочного пользования) не подлежат включению в Схему размещения НТО. Иные выводы судов сопряжены с неправильным толкованием вышеназванных положений Земельного кодекса, Закона N 381-ФЗ и Правил N 772, в совокупности с нормами регионального законодательства (Закона СПб N 165-27, Порядка N 1045).
С учетом изложенного, значимым обстоятельством для вменения Обществу совершения правонарушения как оно описано в статье 44 Закона N 273-70, является установление "статуса" земельного участка не просто как находящегося в государственной собственности, а с учетом выше поименованных изъятий, влияющих на обязательность включения спорного земельного участка в Схему размещения НТО.
При рассмотрении настоящего спора суды удостоверились в следующем.
В отношении земельных участков по адресу: Санкт-Петербург, г. Павловск, ул. Садовая, д. 20, лит. А и лит. Б. (правый и левый берега реки Славянки), кадастровые номера 78:42:16201:2 и 78:42:16202:7 (являющихся частью территории Павловского парка и входящих в состав объекта культурного наследия федерального значения "Павловский дворцово-парковый ансамбль"), зарегистрировано право государственной собственности Санкт-Петербурга.
На основании постановления Правительства РФ от 10.07.2001 N 527 "О перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в г. Санкт-Петербурге" и свидетельств о государственной регистрации права от 18.12.2012 N 78-АЖ 879106 и N 78-АЖ-879105) названные участки принадлежат Музею на праве постоянного (бессрочного) пользования.
При установленных судами обстоятельствах, наличие у переданного Музею земельного участка означенного статуса не корреспондируется с понятием "свободного" участка, не только относительно изъятий указанных в статье 1 Закона СПб N 165-27 и пункте 1.4 Порядка N 1045, но и в силу пункта 2 статьи 264 и абзаца 1 пункта 3 статьи 298 ГК РФ, предусматривающих согласие собственника на распоряжение недвижимым имуществом путем заключения на то соответствующего договора, т.е. соблюдения особого порядка размещения НТО путем согласования такой возможности с собственником.
Аналогичные требования установления порядка и размещения НТО исключительно собственником земельного участка (только относительно земель находящихся в частной собственности) предусмотрены пунктом 7 статьи 10 Закона N 381-ФЗ.
В рассматриваемом случае, правомерность размещения спорного НТО на землях переданных Музею на праве постоянного (бессрочного) пользования (с учетом разрешенного использования "для историко-культурных целей" и пункта 2.1. Устава ГМЗ "Павловск", утвержденного распоряжением Комитета по управлению городским имуществом от 27.10.2011 N 2665-рз) зависит именно от волеизъявления собственника земельного участка, а не от включения в Схему размещения НТО, утвержденную распоряжением Комитета по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга от 20.10.2017 N 5371-р для размещения НТО на земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, а именно: "Торговые объекты, обеспечивающие проведение ярмарок" (согласно приложению N 1) и "Прочие торговые объекты" (согласно приложению N 2), т.е. для всех "свободных" земель, находящихся в государственной собственности на территории Санкт-Петербурга.
Разработка такой Схемы для так называемых "свободных и никому не переданных" земель обусловлена необходимостью обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (части 1 - 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).
Данный вывод корреспондируется с правами и обязанностями Музея, определенными собственником (в настоящий период - Министерством культуры Российской Федерации и Федеральным агентством по управлению государственным имуществом) в Уставе Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный музей-заповедник "Павловск", утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 09.04.2020 N 44.
При изложенных обстоятельствах и доказательствах, установив, что спорный земельный участок предоставлен Музею в бессрочное пользование (при том, что требования Закона СПб N 165-27 и Правил N 1045 распространяются исключительно на "свободные" земли), вывод судов о наличии в действиях Общества события административного правонарушения ответственность за которое предусмотрена статьей 44 Закона N 273-70, (за размещение НТО на земельном участке, не включенном в Схему размещения НТО), неправомерен.
Отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, и основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 211 АПК РФ; пункт 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).
Суд округа находит ошибочным доводы апелляционного суда о заключении договора от 30.12.2016 N 14 с нарушением антимонопольного законодательства, поскольку указанное нарушение не образует состава административного правонарушения по статье 44 Закона N 273-70, равно как и вывод о ничтожности означенного договора применительно к заявленному предмету спора и правовым последствиям таких суждений.
Оценка судами утверждения Общества о проведении проверки Комитетом без надлежащего на то правового оформления, дана на основании Положения о Комитете по контролю за имуществом Санкт-Петербурга (утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2016 N 207 "О мерах по совершенствованию контроля за использованием объектов недвижимости Санкт-Петербурга" и пункта 2.2 Порядка проведения обследований земельных участков и объектов нежилого фонда (утвержденного распоряжением Комитета от 05.09.2017 N 11-р). Оснований для иных выводов (при наличии в материалах дела всех значимых процессуальных документов, в том числе Приказа от 16.08.2019 N 8519-по) у суда округа не имеется.
По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств; фактическая сторона дела установлена судами с должной полнотой при неправильном применении закона.
Безусловных процессуальных оснований для отмены судебных актов нет (часть 4 статьи 288 АПК РФ).
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.01.2020 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2020 по делу N А56-109345/2019 отменить.
Признать незаконным и отменить постановление Комитета по контролю за имуществом Санкт-Петербурга от 25.09.2019 по делу N 1687/2019 о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Кентавр" к административной ответственности по статье 44 Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".
Председательствующий
Л.Б. Мунтян
Судьи
А.Г. Кудин
И.Г. Савицкая
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
