Дата принятия: 29 мая 2020г.
Номер документа: Ф07-2861/2020, А66-6815/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 мая 2020 года Дело N А66-6815/2019
Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Аникиной Е.А. и Толкунова В.М.,
рассмотрев 26.05.2020 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 30.09.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2019 по делу N А66-6815/2019,
установил:
Департамент архитектуры и градостроительства администрации города Твери, адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Советская, дом 11, ОГРН 1056900236040, ИНН 6901093788 (далее - Департамент), обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Прокуратуре Центрального района города Твери, адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Симеоновская, 27, ОГРН 1026900569662, ИНН 6905000777 (далее - Прокуратура), о признании недействительным пункта 1 представления от 01.02.2019 N 13-2019 об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства в части отсутствия указания на конкретные действия, которые необходимо совершить.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Прокуратура Тверской области, адрес: 170100, Тверская область, город Тверь, улица Симеоновская, дом 27, ОГРН 1026900569662, ИНН 6905000777.
Решением суда первой инстанции от 30.09.2019, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 26.12.2019, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Департамент, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, просит отменить обжалуемые судебные акты и удовлетворить заявление. Податель жалобы не согласен с выводами судов о том, спорный градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) не соответствует Генплану города Твери, оспариваемое представление является неисполнимым, поскольку в нем не отражено, какие действия должен совершить Департамент для его выполнения.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для ее рассмотрения.
Законность судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как установлено судами и подтверждается материалами дела, Прокуратурой в рамках поступившего обращения Дергачевой Н.С. проведена проверка исполнения требований федерального законодательства.
Проверкой установлено, что в администрацию г. Твери обратилась арендатор земельного участка с кадастровым номером 69:40:0100274:36 Еремеева Е.И. с заявлением от 20.03.2018 N 29-296/01 о выдаче ГПЗУ. По результатам рассмотрения указанного заявления Департаментом 31.05.2018 выдан ГПЗУ N RU69304000-243.
В соответствии с Картой градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в территориальной зоне общественных центров (ОЦ), которая предназначена для размещения объектов капитального строительства здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан, а также обслуживающих объектов, вспомогательных по отношению к основному назначению зоны.
В соответствии с Генеральным планом г. Твери, утвержденным решением Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394), земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в рекреационной зоне.
Постановлением администрации г. Твери 07.05.2018 N 578 утверждено Положение о департаменте архитектуры и градостроительства администрации города Твери (далее - Положение), пунктом 3.1 которого на Департамент возлагаются задачи по регулированию на территории города Твери градостроительных отношений и градостроительной деятельности.
Согласно разделу 4 Положения Департамент осуществляет функции по разработке проектов муниципальных правовых актов по вопросам градостроительной деятельности; разрабатывает предложения по изменению границ города Твери; обеспечивает разработку и подготовку к утверждению:
- генерального плана города Твери;
- плана реализации генерального плана города Твери;
- местных нормативов градостроительного проектирования;
- правил землепользования и застройки города Твери;
- документации по планировке территории.
В соответствии с пунктом 4.9 указанного Положения Департамент осуществляет подготовку и выдачу градостроительных планов земельных участков по обращениям физических и юридических лиц.
Прокуратура сделав вывод о том, что земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36, расположенный по адресу: г. Тверь, ул. Горького, 24, относится к двум взаимоисключающим зонам, внесла в адрес Департамента представление 01.02.2019 N 13-2019 об устранении нарушений градостроительного и земельного законодательства.
Не согласившись с указанным представлением, Департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.
Апелляционная инстанция не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции.
Изучив доводы кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных акта, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены или изменения.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).
Статьями 9, 18 ГрК РФ определено, что генеральный план городского округа является документом территориального планирования, который утверждается на срок не менее чем двадцать лет.
В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.
В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Из части 2 той же статьи следует, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.
На основании пункта 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Как определено в статье 36 ГрК РФ, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1).
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2).
Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3).
При этом из системного толкования норм части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ следует принцип первичности генерального плана поселения, городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
Таким образом, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Вышеизложенное подтверждается выводами Верховного Суда Российской Федерации, отраженными в кассационном определении от 19.09.2018 N 18-КГ18-123.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки и внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
По смыслу статей 41 - 46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13).
В силу части 2 статьи 57.3 ГрК РФ источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также технические условия подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Судами установлено, что согласно Карте градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в территориальной зоне общественных центров (ОЦ).
В соответствии с генеральным планом г. Твери, утвержденным решением Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193 (394), земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36 расположен в рекреационной зоне.
Таким образом, земельный участок с кадастровым номером 69:40:0100274:36, расположенный по адресу: г. Тверь, ул. Горького, 24, относится к двум взаимоисключающим зонам, что, как правильно указали суды, противоречит принципу соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, а также принципу принадлежности земельного участка только к одной зоне, определенному статьями 9, 31, 34 ГрК РФ, статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Частью 11 статьи 35 ГрК РФ предусмотрено, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
ГПЗУ N RU69304000-243, выданный Департаментом 31.05.2018, предусматривает размещение объектов капитального строительства здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан, а также обслуживающих объектов, вспомогательных по отношению к основному назначению зоны. Сведений о том, что земельный участок относится к рекреационной зоне, ГПЗУ не содержит.
Из указанного следует, что Департаментом при подготовке данного ГПЗУ не применены требования части 2 статьи 57.3 ГрК РФ, поскольку в качестве источника информации Генеральный план г. Твери не использован (рекреационная зона не предусматривает возможность строительства указанных объектов капитального строительства).
Кроме того суды обратили внимание на то, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).
При изложенных обстоятельствах суды пришли к правильному выводу от том, что Прокуратура обоснованно обязала Департамент предпринять меры в целях устранения противоречий в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 69:40:0100274:36 по адресу: г. Тверь, ул. Горького, 24, к двум различным территориальным зонам.
Довод о неисполнимости представления бел предметом исследования в судах первой и апелляционной инстанций и правомерно отклонен.
Поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанции соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, не установлено, оснований для отмены обжалуемых судебных актов не имеется.
Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, в связи с чем основания для ее удовлетворения отсутствуют.
Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда Тверской области от 30.09.2019 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2019 по делу N А66-6815/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Твери - без удовлетворения.
Председательствующий
А.Г. Кудин
Судьи
Е.А. Аникина
В.М. Толкунов
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
