Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 01 октября 2020 года №Ф06-65826/2020, А55-35017/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 октября 2020 года Дело N А55-35017/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 24 сентября 2020 года
Полный текст постановления изготовлен 01 октября 2020 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Мосунова С.В.,
судей Хакимова И.А., Кормакова Г.А.,
в отсутствие:
лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Средне-Волжского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта
на решение Арбитражного суда Самарской области от 04.02.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020
по делу N А55-35017/2019
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Облдорстрой" к Средне-Волжскому Межрегиональному Управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Средне-Волжское МУГАДН) о признании недействительным предписания N 86 от 28.10.2019 и акта,
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "Облдорстрой" (далее - ООО "Облдорстрой", общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания от 28.10.2019 N 86 и акта N 395-д/63С, вынесенного Средне-Волжским Межрегиональным Управлением государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Средне-Волжское МУГАДН Ространснадзора, административный орган).
Решением Арбитражного суда Самарской области от 04.02.2020, оставленным без изменений постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020, производство по арбитражному делу N А55-35017/2019 в части оспаривания Акта обследования (мониторинга) участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск подъезд к городу Самара км 0+000 - км 12+000 от 28.10.2019 N 395-д/63С прекращено. Иные заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с принятыми судебными актами, Средне-Волжское МУГАДН Ространснадзора обратилось с кассационной жалобой, в которой, настаивая на законности вынесенного предписания от 28.10.2019 N 86, просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции в данной части отменить. Административным органом заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия своего представителя.
Отзыв на кассационную жалобу в суд не представлен.
Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако явку своих представителей в суд не обеспечили.
Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие не явившихся сторон.
Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов в обжалуемой части в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для их отмены.
Как следует из материалов дела, ООО "Облдорстрой" на основании государственного контракта от 02.04.2018 N 1/17-18 выполняет работы по ремонту и содержанию автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск на территории Самарской области.
В период с 01.10.2019 по 28.10.2019 на основании Распоряжения Средне-Волжского МУГАДН Ространснадзора от 30.09.2019 N 395 старшим государственным инспектором территориального отдела по Самарской области Средне-Волжского МУГАДН Ространснадзора Лазурченко Ю.Г. проведено обследование (мониторинг) соответствия качества содержания, транспортно-эксплуатационного состояния автодороги и искусственных сооружений на них требованиям безопасности дорожного движения участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск км 0+000 - км 12+000.
Приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" предусмотрено, что в состав работ по содержанию автомобильных дорог входят, в том числе: ликвидация съездов с автомобильных дорог (въездов на автомобильные дороги) в неустановленных местах (подпункт "з" пункта 1 раздела 6); устранение дефектов или замена отдельных элементов перил, ограждений (подпункт "п" пункта 3 раздела 6), исправление, замена поврежденных или не соответствующих действующим стандартам секций барьерных ограждений (подпункт "в" пункта 4 раздела 6).
По результатам обследования административный орган составил Акт обследования (мониторинга) участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск подъезд к городу Самара км 0+000 - км 12+000 от 28.10.2019 N 395-д/63С и выдал ООО "Облдорстрой" предписание от 28.10.2019 N 86 о необходимости проведения восстановительных работ дорожных ограждений (поврежденных элементов барьерного ограждения) и обочин (наличие выездов на автодорогу в неустановленных местах).
ООО "Облдорстрой", не оспаривая факт наличия выявленных нарушений, считая вынесенное предписание от 28.10.2019 N 86 и акт от 28.10.2019 N 395-д/63С незаконными по мотивам не соответствия процедуры проверки положениям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.
Суд первой инстанции, установив, что акт обследования (мониторинга) участка федеральной автомобильной дороги М-5 "Урал" Москва-Рязань-Пенза-Самара-Уфа-Челябинск подъезд к городу Самара км 0+000 - км 12+000 от 28.10.2019 N 395-д/63С не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно - распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не определяет меру ответственности, не возлагает на общество какие-либо обязанности; носит информационный характер, содержит лишь выявленные надзорным органом нарушения, а также не содержит обязательные указания на необходимость осуществления каких-либо действий, руководствуясь положениями статей 29, 150, 198 АПК РФ, дело в части оспаривания Акта обследования (мониторинга) от 28.10.2019 N 395-д/63С прекратил.
Решение суда первой инстанции в данной части не обжаловалось сторонами в суде апелляционной инстанции и не обжалуется административным органом в кассационной жалобе. В связи с чем суд кассационной инстанции с учетом положений части 1 статьи 286 АПК РФ не проверяет законность обжалуемых судебных актов в данной части.
Пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) установлено, что соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), относятся плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона;
Частью 1 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ установлено, что плановые (рейдовые) осмотры, проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора).
Суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав положения части 3.1 статьи 1, пунктов 4, 6 статьи 2, пункта 8 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, обоснованно указали, что проведение проверки и осуществление мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являются двумя самостоятельными видами (формами) государственного контроля.
Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции принимают меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.
Таким образом, указали суды первой и апелляционной инстанций, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами, осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая проводится уже в соответствии с требованиями Закона N 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.
Указав, что в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что предписание может быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как проверка, а других оснований для выдачи предписаний, то есть по результатам проведения других мероприятий по контролю, в том числе перечисленных в статье 8.3, Закон N 294-ФЗ не предусматривает, и удовлетворили заявленные обществом требования, поскольку проверка административным органом не проводилась.
Суд кассационной инстанции отмечает следующее.
Проведенное административным органом мероприятие по контролю за состоянием автомобильной дороги М-5 "Урал" на территории Самарской области не является проверкой в смысле, придаваемом этому понятию Законом N 294-ФЗ.
Из текста части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что в случае выявления в ходе осмотра (обследования) нарушений должностные лица органа государственного контроля (надзора) принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а внеплановую проверку юридического лица инициируют только при необходимости проведения такой проверки.
В соответствии с частью 1 статьи 11.1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ (в редакции от 02.12.2019) "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в части 1 статьи 13.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).
Реализуя указанные полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 30.07.2004 N 398 утвердило Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (далее - постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398), согласно пункту 1 которого Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере, в том числе, дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере. В пункте 4 данного Положения указано, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, одним из которых является Средне-Волжское МУГАДН Ространснадзора.
Правительство Российской Федерации также своим постановлением от 19.03.2013 N 236 утвердило "Положение о федеральном государственном транспортном надзоре" (далее - постановление Правительства РФ от 19.03.2013 N 236), согласно подпункту "ж" пункта 2 которого федеральный государственный транспортный надзор включает в себя государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения, а должностными лицами, уполномоченными на осуществление федерального государственного транспортного надзора (государственными транспортными инспекторами), являются, в том числе, федеральные государственные гражданские служащие категории "специалисты" территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (подпункт "е" пункта 3).
Из вышеизложенного следует, что старший государственный инспектор территориального отдела по Самарской области Средне-Волжского МУГАДН Ространснадзора Лазурченко Ю.Г. является уполномоченным должностным лицом органа государственного контроля - Ространснадзора.
Формы и методы государственного контроля (надзора) уполномоченные государственные органы в каждом конкретном случае выбирают самостоятельно.
Положения Закона N 257-ФЗ, Закона N 16-ФЗ, Закона N 294-ФЗ, постановлений Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, от 19.03.2013 N 236, предоставляя административному органу право проведения проверок, не содержат обязанности проведения только таких проверок. Вышеуказанные законодательные акты, упоминая и о других формах контроля (в том числе, плановые (рейдовые) осмотры, мониторинг и иные формы без участия проверяемого лица), вместе с тем подробно и детально регламентируют такую форму контроля как проверка, которая проводится с участием проверяемого лица, но не сводят контроль только к одним проверкам.
Согласно пункту 4 постановления Правительства РФ от 19.03.2013 N 236 должностные лица Ространснадзора имеют право выдавать субъектам надзора предписания об устранении нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей.
Аналогичные положения содержатся в подпункте 3 пункта 5 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по надзору за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения, утвержденного Приказом Минтранса России от 10.05.2017 N 184 (зарегистрирован в Минюсте России 02.08.2017 N 47632).
Из части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ следует, что должностные лица органа государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции принимают меры по пресечению нарушений, при этом принятие мер не связывается с обязательным проведением такой формы контроля как проверки, которая (как прямо отмечено в части 5 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ) инициируется по результатам осмотра (мониторинга) должностным лицом лишь "при необходимости назначения внеплановой проверки".
Следовательно, если по результатам иной предусмотренной Законом N 294-ФЗ формы контроля имеются достаточные (полные) основания для реагирования, а необходимости в проведении проверки не усматривается, то проведение ее не обязательно.
В пункте 46 "Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2019)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 27.11.2019) изложен правовой подход, согласно которому выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам Закона N 294-ФЗ сама по себе не влечет признания его недействительным, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках иной процедуры.
При этом согласно части 4 статьи 200 АПК РФ суд осуществляет проверку оспариваемого акта по ряду оснований, не только устанавливая соответствие его содержания применимым нормам материального права, но и проверяя, действовал ли принявший оспариваемый акт орган в пределах своих полномочий (в надлежащей административной процедуре), было ли при этом обеспечено право заявителя на защиту.
Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность.
Применение такой меры, как выдача предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства о безопасности в сфере дорожного движения (транспортной безопасности), связано с реализацией публично-значимой цели обеспечения безопасности участников дорожного движения.
Наличие выявленных административным органом нарушений законодательства о безопасности в сфере дорожного движения (транспортной безопасности) при выполнении на основании государственного контракта от 02.04.2018 N 1/17-18 работ по ремонту и содержанию автомобильной дороги М-5 "Урал" на территории Самарской области обществом, по существу, не оспаривалось, равно как не оспаривался заявителем и тот факт, что допущенные им нарушения могут повлечь наступление неблагоприятных последствий для неопределенного круга лиц -участников дорожного движения.
Позиция общества сводилась к необходимости его освобождения от обязанности по устранению имеющихся нарушений только по той причине, что оспариваемое предписание вынесено на основании обследования (мониторинг) автомобильной дороги М-5 "Урал", без проведения отдельной проверки в соответствии с Законом N 294-ФЗ.
Статья 30 Закона N 196-ФЗ, статья 11.1 Закона N 16-ФЗ, статья 13.1 Закона N 257-ФЗ, и принятые в их развитие постановления Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, от 19.03.2013 N 236, наделяя контролирующие органы полномочием по вынесению предписаний об устранении нарушений законодательства о безопасности в сфере дорожного движения (транспортной безопасности), также не содержат положений, исключающих возможность вынесения предписаний, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках не проверки, а иной процедуры контроля.
Иное означало бы, что контролирующий орган должен назначить и провести отдельную проверку деятельности юридического лица для подтверждения фактов, которые уже выявлены и нашли документальное подтверждение в рамках иной законной процедуры, не имея возможности принять установленные законом меры к устранению выявленных нарушений посредством вынесения предписания. Однако такой подход не отвечает цели принятия Закона N 294-ФЗ, состоящей в защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), а не в освобождении хозяйствующих субъектов от устранения действительно допущенных ими нарушений, затрагивающих безопасность неопределенного круга лиц - участников дорожного движения.
Как следует из приобщенных к материалам дела оспариваемых предписания от 28.10.2019 N 86 и акта N 395-д/63С в графе "копию получил" стоит подпись представителя общества, при этом в графе "возражения по акту" заявителем каких-либо отметок, записей не сделано (л.д. 8, 12).
Ссылаясь на необходимость проведения отдельной проверки, общество в судебных заседаниях не привело доводы о невозможности до получения предписания уяснить существо нарушений и подтверждающих их доказательств, о наличии у него объяснений и возражений по сути выявленных нарушений.
Следовательно, оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий, установленных действующим законодательством, при его принятии не было нарушено право общества на защиту и, соответственно, оснований для удовлетворения заявленных требований у судов не имелось.
Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для рассматриваемого спора, судами первой и апелляционной инстанций установлены, однако ими неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя в обжалуемой части.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Самарской области от 04.02.2020 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2020 по делу N А55-35017/2019 отменить, кассационную жалобу - удовлетворить.
В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Облдорстрой" о признании недействительным предписания Средне-Волжского Межрегионального Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 28.10.2019 N 86 отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.
Председательствующий судья С.В. Мосунов
Судьи И.А. Хакимов
Г.А. Кормаков


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка