Дата принятия: 12 февраля 2021г.
Номер документа: Ф06-107/2021, А12-13388/2020
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 февраля 2021 года Дело N А12-13388/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2021 года.
Арбитражный суд Поволжского округа в составе:
председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,
судей Хакимова И.А., Ольховикова А.Н.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи помощником судьи Галяутдиновым М.Р.,
при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи присутствующих в Арбитражном суде Волгоградской области представителей:
заявителя - Алексеева Е.Ю., доверенность 25.10.2018, Федорова Д.В., доверенность от 06.06.2020,
ответчика - Насоновой Н.В., доверенность от 13.01.2021,
при участии в Арбитражном суде Поволжского округа представителей:
ответчика - Власовой Е.А., доверенность от 03.02.2021,
рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи кассационную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Волгоградской области
на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 03.09.2020 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2020
по делу N А12-13388/2020
по заявлению Комитета здравоохранения Волгоградской области (ОГРН 1023403443744, ИНН 3444050369) к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Волгоградской области о признании ненормативного правового акта недействительным,
УСТАНОВИЛ:
комитет здравоохранения Волгоградской области (далее - комитет здравоохранения, комитет) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным предписания территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Волгоградской области (далее - Территориальный орган Росздравнадзора) от 02.03.2020 N 29 об устранении выявленных нарушений.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 03.09.2020 заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2020 решение суда первой инстанции оставлено без изменений.
В кассационной жалобе Территориальный орган Росздравнадзора просит отменить принятые по делу судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.
Проверив законность обжалуемого акта в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.
На основании приказа от 28.01.2020 N 40 территориальным органом Росздравнадзора проведена плановая выездная проверка комитета здравоохранения на предмет соблюдения последним обязательных требований, установленных правовыми актами, в области здравоохранения.
По результатам проверки составлен акт от 02.03.2020 N 69/342003326914, которым зафиксированы выявленные нарушения.
Территориальным органом Росздравнадзора 02.03.2020 комитету выдано предписание N 29 об устранении выявленных нарушений (27 пунктов) в срок до 03.03.2021, а именно:
1. обеспечить достижение выполнения целевых показателей региональных программ в рамках исполнения Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года";
2. обеспечить неукоснительное выполнение части 2 статьи 5 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" в части надлежащей организации предоставления государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг соответствии с нормативно-правовыми актами, а именно постановления Главы Администрации Волгоградской обл. от 10.06.2011 N 610 "О лекарственном обеспечении граждан, имеющий право на получение государственной социальной помощи за счёт средств федерального бюджета";
3. обеспечить неукоснительное выполнение пункта 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" в части реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования;
4. обеспечить неукоснительное выполнение пунктов 1, 5, 6, 17 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" в части обеспечения контроля за исполнением медицинскими организациями порядков оказания медицинской помощи, в том числе, маршрутизации пациентов, стандартов оказания медицинской помощи; работой службы скорой медицинской помощи Волгоградской области; работой отделения экстренной консультативной медицинской помощи и медицинской эвакуации для оказания экстренной консультативной медицинской помощи и медицинской эвакуации экстренных больных в центральные клиники Волгоградской области или другие учреждения здравоохранения; качеством проведения диспансеризации населения медицинскими организациями Волгоградской области; работой службы паллиативной медицинской помощи на территории Волгоградской области; эффективностью использования медицинского оборудования, а также в части обеспечения удовлетворительной реализации полномочий в сфере охраны здоровья по защите прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья;
5. обеспечить неукоснительное выполнение статьи 89 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" в части надлежащего осуществления ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности;
6. обеспечить выполнение подпункта 1 пункта 15, подпункта 2 пункта 32 приказа Минздрава России от 21.12.2012 N 1340н "Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности";
7. обеспечить неукоснительное выполнение частей 1 и 2 статьи 19 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" в части соблюдения прав граждан на медицинскую помощь, а также права на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;
8. обеспечить неукоснительное выполнение комитетом здравоохранения Волгоградской области и подведомственными медицинским организациями постановления Правительства Российской Федерации от 21.04.2016 N 332 "Об утверждении Правил использования медицинскими организациями средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования для финансового обеспечения мероприятий по организации дополнительного профессионального образования медицинских работников по программам повышения квалификации, а также по приобретению и проведению ремонта медицинского оборудованиям, в том числе, в части недопущения нарушений по использованию средств нормированного страхового запаса;
9. обеспечить неукоснительное выполнение частей 3, 11 и 12 статьи 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части обеспечения наличия описей в лицензионных делах;
10. обеспечить неукоснительное выполнение частей 1, 7 статьи 14 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части: обеспечения качественного проведения проверок полноты и достоверности содержащихся в заявлениях и документах соискателей лицензии и лицензиатов сведений; обеспечения строгого соблюдения оснований отказа в предоставлении лицензии;
11. обеспечить неукоснительное выполнение части 4 статьи 13 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части непредъявления требований к соискателям лицензий и лицензиатам, не предусмотренных нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы лицензирования;
12. обеспечить неукоснительное выполнение части 5 статьи 14 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части обеспечения выполнения срока вручения лицензии после подписания и регистрации лицензии лицензиату или направления ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении (в течение трёх рабочих дней);
13. обеспечить неукоснительное выполнение части 7 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в части надлежащей оценки принимаемых мер по выполнению лицензионных требований;
14. обеспечить неукоснительное выполнение части 1 статьи 14, части 17 статьи 18, части 1 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", части 1 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", приложений 1, 3 к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части обеспечения оформления приказов комитета здравоохранения Волгоградской области по проведению проверок и актов проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя в соответствии с утверждёнными формами;
15. обеспечить неукоснительное выполнение части 4 статьи 12, части 3 статьи 14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части недопущения проведения проверок без ознакомления с копией приказа о назначении выездной проверки в начале проверки руководителя (законного представителя) юридического лица;
16. обеспечить неукоснительное выполнение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части недопущения излишних требований при проведении проверок;
17. обеспечить неукоснительное выполнение части 2 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части недопущения проведения проверок в отсутствие руководителя (законного представителя) юридического лица;
18. обеспечить неукоснительное выполнение части 3 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части недопущения продления срока проведения внеплановых проверок;
19. обеспечить неукоснительное выполнение пунктов 7а, 7е, 4в, 4г Положения о лицензировании медицинской деятельности, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 N 291 "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково") в части обеспечения приёма документов на предоставление лицензии на осуществление медицинской деятельности в соответствии с требованиями нормативных документов;
20. обеспечить неукоснительное выполнение части 8 статьи 13, пункта 1 части 7 статьи 14 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", пунктов 5и, 7г, 7ж Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 N 1081 "О лицензировании фармацевтической деятельности" в части обеспечения приёма документов на предоставление лицензии на осуществление фармацевтической деятельности в соответствии с требованиями нормативных документов;
21. обеспечить неукоснительное выполнение постановления Правительства Российской Федерации от 29.11.2019 N 1533 "О внесении изменений в типовую форму лицензии" в части обеспечения выдачи лицензии на бланках, соответствующих установленному образцу;
22. обеспечить неукоснительное выполнение пункта 6 статьи 15 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", пункта 2.14.2. Административного регламента предоставления комитетом здравоохранения Волгоградской области государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти), утверждённого постановлением Губернатора Волгоградской области от 28.02.2019 N 95 в части обеспечения дублирования; необходимой для инвалидов звуковой и зрительной информации, а также надписей, знаков и иной текстовой и графической информации знаками, выполненными рельефно-точечным шрифтом Брайля;
23. обеспечить неукоснительное выполнение Административного регламента предоставления комитетом здравоохранения Волгоградской области государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти), утверждённого постановлением Губернатора Волгоградской области от 28.02.2019 N 95 в части обеспечения приёма лицензионных дел сотрудниками отдела лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности;
24. обеспечить неукоснительное выполнение пункта 2.14.1 Административного регламента предоставления комитетом здравоохранения Волгоградской области государственной услуги по лицензированию медицинской деятельности медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти) утверждённого постановлением Губернатора Волгоградской области от 28.02.2019 N 95, в части размещения на официальном сайте комитета здравоохранения Волгоградской области действующих нормативных документов;
25. обеспечить надлежащее ведение делопроизводства и документооборота отдела лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности;
26. обеспечить контроль со стороны комитета здравоохранения Волгоградской области за деятельностью главных внештатных специалистов;
27. обеспечить предоставление достоверной информации (отчётов) в Территориальный орган Росздравнадзора по Волгоградской области.
Полагая, что Территориальным органом Росздравнадзора нарушен порядок проведения проверки, а также что предписание не отвечает принципу исполнимости, комитет обратился в арбитражный суд.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о неисполнимости оспариваемого предписания.
Суд апелляционной инстанции согласился с данным выводом суда.
Порядок организации и проведения проверок федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 названного закона в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.
По смыслу норм Закона N 294-ФЗ орган государственного контроля не только обязан выдавать предписания лицам, нарушающим соответствующие нормы законодательства, но также обязан принимать меры по контролю за исполнением выданных предписаний, в том числе привлекать нарушителей к ответственности.
Как правильно отметили суды, обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, поэтому приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, доступными для понимания всеми лицами, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования, с тем чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях (бездействии) выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения, то есть требования предписания должны быть конкретны, однозначны и реально исполнимы.
Неопределенность содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом и лицом, которому предписание адресовано, что не соответствует принципу законности.
Установление исполнимости предписания входит в предмет оценки его законности. Данный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 07.07.2014 N 18-АД14-23.
Исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации материалы дела, суды установили, что оспариваемое предписание содержит общие формулировки об обеспечении неукоснительного выполнения требований действующих нормативных актов, в нём отсутствует определённость и конкретизация. Не отразив в предписании допущенные заявителем нарушения, территориальный орган Росздравнадзора не указал способы устранения нарушений, а также действия, которые должен совершить комитет с целью устранения выявленных нарушений.
Судебная коллегия соглашается с выводами судов о том, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Судебная коллегия считает, что выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся в деле доказательствам с правильным применением норм материального и процессуального права. Суды обоснованно удовлетворили заявленные требования.
Нарушений судами норм материального и процессуального права при рассмотрении спора, судом кассационной инстанции не установлено, в связи с чем оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Волгоградской области от 03.09.2020 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2020 по делу N А12-13388/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий судья Л.Ф. Хабибуллин
Судьи И.А. Хакимов
А.Н. Ольховиков
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
