Дата принятия: 01 сентября 2020г.
Номер документа: Ф04-2907/2020, А02-2027/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 сентября 2020 года Дело N А02-2027/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2020 года
Постановление изготовлено в полном объеме 01 сентября 2020 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Киричёк Ю.Н.
судей Алексеевой Н.А.
Шабановой Г.А.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи (аудиозаписи) помощником судьи Рязановым И.А. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Западно-Сибирской транспортной прокуратуры на решение от 07.02.2020 Арбитражного суда Республики Алтай (судья Борков А.А.) и постановление от 15.06.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Логачев К.Д., Бородулина И.И., Кривошеина С.В.) по делу N А02-2027/2019 по заявлению Западно-Сибирской транспортной прокуроры (630003, город Новосибирск, улица Саратовская, 13, ИНН 5405347680, ОГРН 1075405016257) к автономному учреждению Республики Алтай "Алтайская база авиационной охраны лесов "Авиалесоохрана" (649100, Республика Алтай, Майминский район, село Майма, территория аэропорт, ИНН 0411139760, ОГРН 1080411004816) о признании незаконным бездействия и недействительным подпункта 1 пункта 14.1 Положения о закупке для нужд автономного учреждения Республики Алтай "Алтайская база авиационной охраны лесов "Авиалесоохрана" в части.
Иные лица, участвующие в деле: Министерство природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай (649000, Республика Алтай, город Горно-Алтайск, улица Ленкина, дом 12, ИНН 0411130302, ОГРН 1070411000660), Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Алтай (649007, Республика Алтай, город Горно-Алтайск, улица Ленина, дом 226, строение 2, ИНН 0411073679, ОГРН 1020400754890).
Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Емельянова Г.М.) в заседании участвовал представитель Западно-Сибирской транспортной прокуратуры Фирдман А.Г. на основании служебного удостоверения.
Суд установил:
Западно-Сибирская транспортная прокурора (далее по тексту - заявитель, прокуратура, административный орган) обратилась в Арбитражный суд Республики Алтай с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ), к автономному учреждению Республики Алтай "Алтайская база авиационной охраны лесов "Авиалесоохрана" (далее по тексту - АУ РА "Авиалесоохрана", учреждение, заинтересованное лицо) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по включению в Положение о закупке для нужд Автономного учреждения Республики Алтай "Алтайская база авиационной охраны лесов "Авиалесоохрана", утвержденное решением Единого наблюдательного совета и начальника учреждения от 27.06.2019 N 51 (далее по тексту - Положение N 51), условий проведения конкурентных закупок, возложении обязанности по внесению таких условий; о признании недействительным подпункта 1 пункта 14.1 Положения N 51 в части осуществления закупки у единственного поставщика в случае, если стоимость закупки не превышает 30 000 000 рублей с НДС по одной сделке.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно заявленного спора, привлечены Министерство природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай (далее по тексту - министерство) и Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Алтай (далее по тексту - управление).
Решением от 07.02.2020 Арбитражного суда Республики Алтай, оставленным без изменения постановлением от 15.06.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, прокуратура просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
По мнению подателя кассационной жалобы, судами сделан ошибочный вывод об отсутствии в рассматриваемом случае правовых оснований для восстановления пропущенного прокуратурой срока на подачу заявления; допущенное заинтересованным лицом бездействие и подпункт 1 пункта 14.1 Положения N 51 в оспариваемой заявителем части нарушают права неопределенного круга лиц на доступ к получению заказов на выполнение работ, оказание услуг, поставку товаров для государственных нужд.
Лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу в порядке, предусмотренном статьей 279 АПК РФ, не представили.
Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе и выступлении присутствующего в заседании представителя прокуратуры, суд округа считает, что судебные подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Как следует из материалов дела, решением Единого наблюдательного совета и исполняющим обязанности начальника заинтересованного лица от 03.08.2018 N 32 утверждено Положение о закупке для нужд Автономного учреждения Республики Алтай "Алтайская база авиационной охраны лесов "Авиалесоохрана" (далее по тексту - Положение N 32).
По результатам проведенной проверки прокуратура пришла к выводу о несоответствии Положения N 32 требованиям действующего законодательства, поскольку в нем содержатся только условия проведения закупки у единственного поставщика, тогда как условия проведения конкурентных закупок не раскрыты.
Указанное обстоятельство послужило основанием для внесения протеста от 31.05.2019, согласно которому учреждению необходимо в целях устранения противоречий федеральному законодательству внести соответствующие изменения в пункты 2.2 и 14.1 Положения N 32, а также дополнить раздел 8 Положения N 32 сведениями об условиях проведения конкурентных закупок, в том числе перечислить случаи проведения закупок в электронной форме в соответствии с нормативными актами Правительства Российской Федерации.
Во исполнение указанного протеста 27.06.2019 решением Единого наблюдательного совета и начальника учреждения утверждено Положение N 51.
Подпункт 1 пункта 14.1 Положения N 51 предусматривает, что закупки у единственного поставщика могут осуществляться на основании утвержденного плана закупок или решения руководителя заказчика, в том числе в случае когда стоимость закупок продукции не превышает 30 000 000 рублей с НДС по одной сделке, кроме закупок идущих на осуществление регулируемых видов деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
Установив в рамках осуществления надзорной деятельности, что заинтересованным лицом проигнорированы требования, изложенные в протесте от 31.05.2019, а Положение N 51 не соответствует требованиям действующего законодательства, в том числе Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее по тексту - Закон N 223-ФЗ), Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ) (содержит только условия проведения закупки у единственного поставщика, тогда как условия проведения конкурентных закупок не раскрыты, что фактически нивелирует принципы открытости и конкуренции при осуществлении закупочной деятельности и, соответственно, экономии бюджетных средств, выделяемых на выполнение государственного задания), прокуратура вынесла в отношении учреждения представление от 21.10.2019 и обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, заявив ходатайство о восстановлении срока на его подачу.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии уважительных причин пропуска срока, предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ, а также указали, что подпункт 1 пункта 14.1 Положения N 51 не противоречит нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Вместе с тем судами не учтено следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 02.12.2013 N 1908-О, по своему буквальному смыслу положение части 4 статьи 198 АПК РФ для исчисления закрепленного им процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.
Вводя такой порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают. Иными словами, они могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц (независимо от их статусной принадлежности к частноправовой или публично-правовой сфере) и становиться известными не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения). Соответственно, исчисление в данном случае сроков для обращения в суд возможно с учетом особенностей этих отношений и имея в виду, в конечном счете, необходимость восстановления нарушенных прав участников правоотношений и недопустимость отказа в этом исключительно по формальным основаниям вопреки требованиям Конституции Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2; статья 46, части 1 и 2).
Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" определено, что применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.
В рассматриваемом случае до подачи соответствующего заявления в суд административным органом в адрес заинтересованного лица было вынесено представление, в котором было указано на незаконное бездействие, выразившееся в неисполнение изложенных в протесте от 31.05.2019 требований по приведению положения о закупке в соответствие с действующим законодательством, а также необходимость устранения нарушений закона, причин и условий им сопутствующих.
Более того, указывая на пропуск прокуратурой предусмотренного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока, суды не приняли во внимание то обстоятельство, что административный орган, обращаясь с заявлением о признании недействительным подпункта 1 пункта 14.1 Положения N 51, также заявил требование о признании незаконным бездействия заинтересованного лица, выразившегося в невключении в Положение N 51 условий проведения конкурентных закупок, которое является длящимся, поскольку нарушение интересов неопределенного круга лиц и публичных интересов на момент обращения прокуратуры в суд не прекратилось.
При таких обстоятельствах у судов отсутствовали правовые основания для отказа в удовлетворении заявленных требований по мотиву пропуска срока на обжалование Положения N 51.
Частью 1 статьи 1 Закона N 223-ФЗ предусмотрено, что целями регулирования данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 данного закона (заказчиков), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
Согласно части 1 статьи 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона N 223-ФЗ правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Общим правилом закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ является закупка товаров, работ, услуг посредством проведения конкурентных процедур.
В соответствии с частями 2, 3 статьи 2 Закона N 223-ФЗ заказчики должны принять и утвердить положение о закупке, регламентирующее его закупочную деятельность. Положение должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. Для государственных унитарных предприятий положение о закупке утверждается руководителем унитарного предприятия.
Пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ установлено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципом равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения устанавливаются заказчиками самостоятельно и включаются в положение о закупке. При этом регламентация заказчиками своей закупочной деятельности осуществляется не произвольно, а с учетом предусмотренных частью 1 статьи 3 названного Закона принципов закупочной деятельности и при соблюдении запретов и ограничений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе Законом N 135-ФЗ.
При этом согласно требованиям части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды указали, что Закон N 223-ФЗ не содержит ограничений в отношении размера цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, а также ограничений годового объема закупок, которые заказчик может приобретать у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в то время как Положение N 51 помимо закупки у единственного поставщика, содержит также указание на конкурентные процедуры (аукцион, конкурс, запрос котировок, запрос предложений).
Вместе с тем, обращаясь в суд с заявлением, прокуратура ссылалась на то, что принятое АУ РА "Авиалесоохрана" Положение N 51 не соответствует принципам Закона N 223-ФЗ и требованиям Закона N 135-ФЗ, поскольку в Положении N 51 отсутствуют сведения об условиях проведения конкурентных закупок, а пункт 14.1 по существу допускает злоупотребление правом, исключая проведение закупок на основе конкуренции.
Указанные обстоятельства судами не исследованы, однако имеют существенное значение для разрешения спора и могут повлиять на результат рассмотрения дела.
Поскольку устранение допущенных нарушений связано с необходимостью исследования и оценки доказательств, что в силу части 2 статьи 287 АПК РФ невозможно в суде кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежит отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо в порядке статьи 71 АПК РФ проверить и дать оценку всем приведенным сторонами доводам и представленным в их подтверждение доказательствам, в соответствии с положениями части 6 статьи 210 АПК РФ установить все существенные для дела обстоятельства, и принять по делу судебный акт, отвечающий требованиям действующего законодательства.
Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа
постановил:
решение от 07.02.2020 Арбитражного суда Республики Алтай и постановление от 15.06.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А02-2027/2019 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Алтай.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий Ю.Н. Киричёк
Судьи Н.А. Алексеева
Г.А. Шабанова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
