Дата принятия: 03 июля 2020г.
Номер документа: Ф04-2227/2020, А02-2078/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 июля 2020 года Дело N А02-2078/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2020 года
Постановление изготовлено в полном объеме 03 июля 2020 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Щанкиной А.В.,
судей Сириной В.В.,
Тихомирова В.В.,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Республики Алтай на решение от 19.12.2019 Арбитражного суда Республики Алтай (судья Окунева И.В.) и постановление от 05.03.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи: Киреева О.Ю., Стасюк Т.Е., Фертиков М.А.) по делу N А02-2078/2019 по иску исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - Администрации города Горно-Алтайска (649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, пр-т Коммунистический, д. 18, ИНН 0411112575, ОГРН 1030400726938) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1, ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636), Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, ул. В.И. Чаптынова, д. 24, ИНН 0411005460, ОГРН 1020400753438) о взыскании в солидарном порядке убытков в размере 950 592 руб.
Третьи лица, участвующие в деле, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление Федерального казначейства по Республике Алтай (649000, Республика Алтай, г. Горно-Алтайск, ул. В.И. Чаптынова, 4, ИНН 0411008817, ОГРН 1020400745034).
Суд установил:
исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - Администрация города Горно-Алтайска (далее - Администрация г. Горно-Алтайска, истец) обратился в суд с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России), Республике Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай (далее - Минфин РА) о взыскании в солидарном порядке убытков в размере 950 592 руб.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федерального казначейства по Республике Алтай (далее - УФК по РА).
Решением от 19.12.2019 Арбитражного суда Республики Алтай, оставленным без изменения постановлением от 05.03.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда, исковые требования удовлетворены частично: с Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай за счет казны Республики Алтай в пользу исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - Администрации города Горно-Алтайска взыскано 950 592 руб. убытков, в удовлетворении исковых требований к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказано.
Не согласившись с принятыми судебными актами, Министерство финансов Республики Алтай обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление, принять новый судебный акт об удовлетворении исковых требований за счет средств казны Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, в удовлетворении требований за счет средств казны Республики Алтай в лице Министерства финансов Республики Алтай отказать.
В обоснование кассационной жалобы приведены следующие доводы: финансовое обеспечение льгот по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, предусмотренное статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", является расходным обязательством Российской Федерации, доказательств передачи истцу материальных и финансовых средств для обеспечения соответствующих полномочий Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации не представлено, согласно статьям 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 84, 85, в редакции, действующей после 01.01.2005, статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации спорные денежные средства подлежат взысканию за счет средств казны Российской Федерации; отнесение указанных расходов к обязательствам Российской Федерации не противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, судами не учтено, что Республикой Алтай закон в целях осуществления полномочий по предметам совместного ведения не принимался, иные законодательные акты не предусматривают порядок финансирования спорных полномочий; судами не принято во внимание определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.02.2015 N 303-ЭС15-1145; по мнению кассатора, Определение от 17.12.2009 Конституционного Суда Российской Федерации N 1563-О-О не возлагает дополнительных обязанностей на органы местного самоуправления; судами не учтено, что при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не могли быть учтены и не учитываются спорные расходы; судами не исследованы данные о недостатке денежных средств у муниципального образования.
Письменный отзыв на кассационную жалобу в материалы дела не поступил.
Проверив судебные акты в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии со статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд кассационной инстанции установил следующее.
Как следует из материалов дела и установлено судами, распоряжением от 06.05.2019 N 457-р Администрации г. Горно-Алтайска Едикеев Э.В. принят на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях.
Решением от 28.06.2019 Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай по делу N 2-1155/2019 на Администрацию возложена обязанность предоставить во внеочередном порядке Едикееву Э.В. по договору социального найма благоустроенное жилое помещение на территории г. Горно-Алтайска Республики Алтай, общей площадью не менее нормы предоставления на одного человека с учетом права Едикеева Э.В. на дополнительную жилую площадь.
Удовлетворяя требования заявителя, суд общей юрисдикции исходил из наличия у Едикеева Э.В. права на внеочередное предоставление жилого помещения по договору социального найма, по льготному списку, поскольку Едикеев Э.В. признан малоимущим и является инвалидом 1 группы, страдающим тяжелой формой хронического заболевания, входящим в Перечень тяжелых форм хронических заболеваний, при котором невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации N 987-н от 29.11.2012, страдающим заболеваниями, включенным в Перечень заболеваний, дающий инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь, утвержденный приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31.11.2012 N 991н.
Апелляционным определением от 04.09.2019 судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай решение от 28.06.2019 Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай по делу N 2-1155/2019 оставлено без изменения.
Администрация г. Горно-Алтайска, ссылаясь на то, что обеспечение Едикеева Э.В. жилым помещением относится к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации, а именно Республики Алтай, в лице Министерства финансов Республики Алтай, обратилось в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании убытков в размере рыночной стоимости жилого помещения, которое необходимо предоставить по решению суда.
Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь статьями 39, 40, 72, 132 Конституции Российской Федерации, позицией Конституционного суда, изложенной в Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, позицией Верховного суда Российской Федерации, изложенной в пункте 12 Обзора судебной практики N 1 (2016), статьями 15, 16, 1064, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьями 14, 19, 49, 52, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьями 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьями 14, 50, 55, 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установив, что спорная обязанность подлежит финансированию за счет бюджета субъектов Российской Федерации, исходя из установленной Администрацией города нормы предоставления жилой площади и дополнительной площади, средней рыночной стоимости одного квадратного метра, установленной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, признали исковые требования подлежащими удовлетворению в заявленном размере 950 592 руб. за счет средств казны Республики Алтай. В удовлетворении иска к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации суды отказали.
Кассационная инстанция поддерживает выводы судов первой и апелляционной инстанции, при этом исходит из следующего.
Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков.
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Таким образом, ГК РФ прямо предусматривает возмещение убытков в виде будущих расходов, необходимых для восстановления нарушенного права (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 6773/11).
Возмещение убытков в полном размере означает, что в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом.
В статье 16 ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Согласно Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 N 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (часть 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 от 06.10.1999 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.
Осуществление названных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно преамбуле Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ) предусмотренные им меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По правилам статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О указал, что в силу статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) (статьи 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) (статьи 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.
При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).
Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что часть 3 статьи 17 Закона N 181-ФЗ, являясь по своему характеру отсылочной нормой, применяется в системной взаимосвязи с положениями жилищного законодательства.
Согласно статье 57 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет (часть 1).
В силу части 3 статьи 52 ЖК РФ принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления.
Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (часть 3 статьи 57 ЖК РФ).
Содержащееся в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (пункт 4 части 1 статьи 51 ЖК РФ), устанавливает только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.
Следовательно, обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, применительно к указанным нормам подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации.
Отнесение этих расходов к расходным обязательствам Российской Федерации будет противоречить статье 84 БК РФ, в которой приведен перечень оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации.
Данный вывод согласуется со сложившейся судебной практикой, что следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 30.09.2015 N 309-ЭС15-5872, от 11.12.2015 N 309-ЭС15-9501, от 29.01.2016 N 303-ЭС15-12441, от 02.03.2016 N 309-ЭС15-14045, а также Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 (пункт 12).
Из системного толкования норм вышеназванных законов и ГК РФ вытекает, что возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях. При отсутствии договорных отношений правовой режим возмещения убытков, наряду с положениями статей 15 и 16 ГК РФ, определяется нормами главы 59 ГК РФ.
В силу положений статей 15, 1064, 1069, 1071 ГК РФ возникновение у субъекта Российской Федерации в лице соответствующего органа обязанности по возмещению убытков за счет казны субъекта Российской Федерации обусловлено юридическим составом, образуемым, по общему правилу, совокупностью следующих элементов: фактом нарушения права, виновным противоправным действием (бездействием), наличием и размером понесенных убытков, а также наличием причинной связи между нарушением права и возникшими убытками.
Поскольку граждане не являются участниками бюджетных отношений и исполнение вступивших в законную силу решений судов не должно ставиться в зависимость от действий тех или иных государственных органов, умаляя сущность судебной защиты и принцип исполнимости судебных решений, администрация не может отказать в предоставлении жилого помещения, предназначенного для исполнения собственных обязательств (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.06.2010 N 2280/10).
Оценив представленные в материалы дела доказательства с учетом требований статьи 71 АПК РФ, руководствуясь статьями 15, 16, 125, 1069, 1071 ГК РФ, 51, 52, 57, 58 ЖК РФ, статьями 84, 135 - 138 БК РФ, статьей 26.3 Закона N 184-ФЗ, статьей 17 Закона N 181-ФЗ, статьями 14, 50, 55, 60, 61 Закона N 131-ФЗ, учитывая позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в пункте 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016, правовые позиции, сформированные в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.12.2009 N 1563-О-О, принимая во внимание сложившуюся судебно-арбитражную практику, суды обоснованно указали на то, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъектов Российской Федерации, в связи с чем правомерно удовлетворили исковое требование Администрации г. Горно-Алтайска в полном объеме за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Бездействие Республики Алтай, выраженное в том, что законами о бюджете Республики Алтай за указанный период не были предусмотрены расходы на субсидирование муниципальных образований для выполнения функции по предоставлению жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов и поставленным на учет нуждающихся после 01.01.2005, повлекло за собой возникновение убытков муниципального образования на выполнение государственных функций по социальной защите инвалидов, в связи с чем доводы Министерства в данной части подлежат отклонению.
Учитывая изложенное, доводы кассационной жалобы о том, что спорные полномочия относятся к расходным обязательствам бюджета Российской Федерации, при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не могли быть учтены и не учитываются спорные расходы, судами не исследованы данные о недостатке денежных средств у муниципального образования подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм материального права.
Судами признан обоснованным заявленный Администрацией г. Горно-Алтайска размер убытков, не превышающий рыночную стоимость 1 кв. м аналогичного жилого помещения, определенный истцом исходя из 39 608 за 1 кв. м, рассчитанный согласно Приказу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 18.09.2019 N 553/пр, при этом судом учтена информация Управления Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю и Республике Алтай от 26.02.2020 о средней цене квартир на первичном и вторичном рынке в Республике Алтай в четвертом квартале 2019 (на первичном рынке составляет 44 982 руб., на вторичном рынке - 43 537 руб.).
Довод кассатора о том, что судами не принята во внимание ссылка на определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.02.2015 N 303-ЭС15-1145, подлежит отклонению судом округа, поскольку противоречит позиции, изложенной в пункте 12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016.
Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств по правилам статьи 71 АПК РФ, а выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено, решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.
Вопрос о распределении судебных расходов по оплате государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы судом не рассматривается, поскольку заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.
Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа
постановил:
решение от 19.12.2019 Арбитражного суда Республики Алтай и постановление от 05.03.2020 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А02-2078/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.В. Щанкина
Судьи В.В. Сирина
В.В. Тихомиров
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
