Дата принятия: 25 марта 2020г.
Номер документа: Ф03-6388/2019, А73-17691/2018
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 марта 2020 года Дело N А73-17691/2018
Резолютивная часть постановления объявлена 18 марта 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2020 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Луговой И.М.
судей Лесненко С.Ю., Ширяева И.В.,
при участии:
от индивидуального предпринимателя Кузнецова Евгения Викторовича - представитель не явился;
от Департамента муниципальной собственности администрации города Хабаровска - Каун О.А., представитель по доверенности от 10.03.2020 N 05-13/2821; Бреус М.А., представитель по доверенности от 29.11.2019 N 1/08-37;
от Администрации города Хабаровска - Бреус М.А., представитель по доверенности от 11.10.2019 N 1.1.29-175;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Департамента муниципальной собственности администрации города Хабаровска
на решение от 28.02.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2019
по делу N А73-17691/2018 Арбитражного суда Хабаровского края
по заявлению индивидуального предпринимателя Кузнецова Евгения Викторовича (ОГРНИП 316272400074651, ИНН 272211861330)
к Департаменту муниципальной собственности администрации города Хабаровска (ОГРН 1032700332587, ИНН 2700001290, адрес: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Карла Маркса, д. 66)
третье лицо: Администрация города Хабаровска (ОГРН 1032700305978, ИНН 2702015107, адрес: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Карла Маркса, д. 66)
о признании недействительным предписания
индивидуальный предприниматель Кузнецов Е.В (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным предписания от 28.09.2019 N 40.2/12-07 о демонтаже информационной конструкции, выданного Департаментом муниципальной собственности администрации города Хабаровска (далее - департамент).
Определением суда от 28.01.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Хабаровска.
Решением суда от 28.02.2019, оставленным без изменений постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2019, требования заявителя удовлетворены.
Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, департамент обратился в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить в связи с неправильным применением норм материального права, а также несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.
Департамент в кассационной жалобе и его представитель в судебном заседании суда округа, настаивали на ошибочном применении судами к рассматриваемой ситуации положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), указывая, что выдача предписаний о демонтаже незаконно установленных информационных конструкций является полномочием департамента по результатам мониторинга соблюдения на территории муниципального образования - город Хабаровск Правил благоустройства городского округа, утвержденных Решением Хабаровской городской Думы от 17.10.2017 N 677 (далее - Правила благоустройства). В отсутствии регистрации информационной конструкции в порядке, установленном органом местного самоуправления, либо истечения сроков её размещения, департамент обязан выдать предписание о её демонтаже, руководствуясь специально разработанными и утвержденными нормативными актами в сфере благоустройства территории города. В этой связи утверждают, что оспариваемые действия департамента (выдача предписания) не являются формой муниципального контроля в значении, определенном положениями статьи 2 Закона N 294-ФЗ, и мероприятиями по контролю, перечисленными в статье 8.3 указанного Закона при проведении которых не требуется взаимодействие органа контроля с юридическим лицами и предпринимателями.
Представитель администрации доводы кассационной жалобы департамента поддержал.
Предприниматель, извещенный в установленном порядке о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, отзыв не представил, явку представителей не обеспечил, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке и пределах статей 284, 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для её удовлетворения в связи с неправильным применением норм материального права по отношению к установленным по делу обстоятельствам.
Судами установлено, что главным специалистом отдела наружной рекламы и регистрации информационных конструкций департамента выявлено, что размещенные предпринимателем на фасаде многоквартирного жилого дома по адресу: г. Хабаровск, ул. Ким-Ю-Чена, 14 информационные конструкции ("гироскутеры" и "CUTEBABY STOR") не имеют регистрации на территории городского округа "Город Хабаровск", что является нарушением пунктов 2.6.4 и 2.6.6 Правил благоустройства.
В связи с чем, предпринимателю выдано предписание от 28.09.2018 N 40.2/12-07, которым предписано демонтировать информационные конструкции в срок до 10.10.2018.
Не согласившись с предписанием, предприниматель обратился с заявлением в арбитражный суд, который, признавая наличие у департамента полномочий на выдачу предписаний о демонтаже информационных конструкций, тем не менее, пришел к выводу о возможности их реализации только по правилам проведения мероприятий по муниципальному контролю без взаимодействия с юридическими лицами и предпринимателями, регламентированными статьей 8.3 Закона N 294-ФЗ, а именно: с предварительной выдачей нарушителю предостережения, оформлением письменного представления руководителю органа контроля для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки, её проведения с последующей выдачей предписания. Указывая, что, так как проверка в отношении предпринимателя в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ, не назначалась и не проводилась, суд счел, что правовые основания для вынесения предписания у департамента отсутствовали, и удовлетворил заявленные требования, признав предписание недействительным.
Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.
Суд кассационной инстанции полагает выводы судов о применении к спорной ситуации указанных норм Закона N 294-ФЗ ошибочными, поскольку суды не учли следующее.
В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона N 294-ФЗ проверка - это совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Согласно пункту 5 данной статьи Закона N 294-ФЗ мероприятие по контролю - это действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, по осмотру и обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
Согласно пункту 4 статьи 2 Закона N 294-ФЗ муниципальный контроль - это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами 1) на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, 2) а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, 3) мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вид муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.
В силу пункта 1 части 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.
Аналогичные полномочия органа местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля, организации и проведении проверок (плановых, внеплановых) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с применением положений Закона N 294-ФЗ либо мероприятий по контролю по видам контроля, отнесенным к вопросам местного значения, прямо закреплены в статье 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).
В соответствии со статьей 17.1 Закона N 131-ФЗ и в развитие приведенных положений части 2 статьи 6 Закона N 294-ФЗ о полномочиях органов местного самоуправления по организации муниципального контроля, решением Хабаровской городской Думы от 21.02.2017 N 506 утвержден Порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа "Город Хабаровск" (далее - Решение N 506).
Во исполнение Решения N 506 Администрация города Хабаровска постановлением от 29.03.2017 N 967 утвердила "Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории городского округа "Город Хабаровск" (далее - Постановление N 967), в соответствии с которым на территории городского круга осуществляются следующие виды муниципального контроля: муниципальный земельный контроль, муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства, муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, муниципальный жилищный контроль, муниципальный контроль за использованием и охранной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; муниципальный контроль в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.
В свою очередь, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическим лицами, как одно из допустимых направлений деятельности органа местного самоуправления на территории городского округа, предусматривают собственную особую (специфическую) процедуру, отличающуюся от порядка поведения проверок (плановых и внеплановых), закрепленного в статьях 9, 10 Закона N 294-ФЗ, что нашло отражение во введенной в Закон статье 8.3, в части 1 которой установлен перечень допустимых мероприятий, а в части 2 оговорено, что мероприятия проводятся уполномоченными должностными лицами органа контроля в пределах своей компетенции на основании заданий, утверждаемых руководителем органа контроля.
В пункте 8 части 1 данной статьи особо оговорено, что другие виды и формы мероприятий по контролю, помимо закрепленных в части 1, могут быть установленными федеральными законами.
Таким образом, каждый из возможных по нормам Закона N 294-ФЗ видов деятельности органов местного самоуправления (внеплановая/плановая проверка, муниципальный контроль по сферам деятельности, мероприятия без взаимодействия с юридическим лицами и индивидуальными предпринимателями), формы и порядок их осуществления, определены. Иные виды муниципального контроля и мероприятий по контролю без взаимодействия, в силу прямого указания в Законе, могут быть установлены нормативными актами федерального либо муниципального значения.
Так постановлением Администрации города Хабаровска от 08.11.2018 N 3905 утвержден Порядок организации и осуществления муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальным правовыми актами в сфере благоустройства территории городского округа "Город Хабаровск", в соответствии с пунктами 1.3, 2.1, 2.2 которого муниципальный контроль в указанной сфере в форме проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (плановой/внеплановой, выездной/документарной) по правилам статей 11 и 12 Закона N 294-ФЗ, проведения мероприятий по профилактике нарушений требований, установленных муниципальными правовыми актами, мероприятий по контролю в порядке статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ, осуществляет Администрация города Хабаровска в лице управления административно-технического контроля администрации города Хабаровска.
На основании изложенного выводы судов о применении Закона N 294-ФЗ и, в частности, статьи 8.3 Закона к спорной ситуации ошибочны.
Вместе с этим, пунктом 25 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления наделены полномочиями по утверждению правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществлению контроля за их соблюдением, за организацией благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организацией использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.
Данное полномочие органа местного самоуправления реализовано решением Хабаровской городской Думы от 17.10.2017 N 677 (обнародовано распоряжением мэра города Хабаровска от 23.10.2017 N 43-р), взамен ранее действующего решения Хабаровской городской Думы от 26.12.2008 N 721 "Об утверждении Правил благоустройства городского округа "Город Хабаровск".
В соответствии с пунктом 1.1. Правила благоустройства обязательны для исполнения при содержании территорий, проектировании и размещении объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории для всех физических, юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность в городском округе "Город Хабаровск".
Пунктом 1.2. закреплено, что Правила применяются на всей территории города Хабаровска, за исключением случаев, установленных в пункте 1.3 настоящих Правил, и распространяются на сложившиеся, реконструируемые, вновь застраиваемые территории города Хабаровска.
В соответствии с подпунктом 2 пунктом 1.4. под благоустройством территории понимается - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного Правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.
Согласно подпункту 14 пункта 1.4 Правил благоустройства информационные конструкции - это конструкции, размещаемые непосредственно на зданиях, строениях, сооружениях, землях или земельных участках в месте фактического нахождения (осуществления деятельности) юридического лица, индивидуального предпринимателя, физического лица - производителя товаров, работ, услуг и не содержащие сведений рекламного характера.
Пунктом 2.6.4. Правил благоустройства предусмотрено, что размещение информационных конструкций (за исключением вывесок) на территории города Хабаровска допускается при условии их регистрации в администрации города Хабаровска. Учет зарегистрированных информационных конструкций ведется в электронном городском реестре информационных конструкций. Порядок регистрации информационных конструкций устанавливается муниципальным правовым актом.
Согласно пункту 2.6.5. Правил благоустройства установка и размещение информационных конструкций на имуществе города Хабаровска и земельных участках, полномочия по распоряжению которыми осуществляет администрация города Хабаровска, в соответствии с законодательством, осуществляются на основании договора на размещение информационных конструкций на имуществе города Хабаровска и земельных участках, заключенного с департаментом муниципальной собственности администрации города Хабаровска. Порядок заключения и условия договора устанавливаются муниципальным правовым актом.
В силу пункта 2.6.6. Правил благоустройства установка и эксплуатация информационных конструкций на территории города Хабаровска без их регистрации в администрации города Хабаровска (самовольная установка) не допускается.
Эксплуатация информационных конструкций, срок действия, регистрации которых истек либо регистрация которых досрочно прекращена по основаниям, определенным постановлением администрации города Хабаровска, не допускается.
Информационные конструкции, самовольно установленные на территории города Хабаровска либо эксплуатируемые после окончания срока регистрации или досрочного прекращения регистрации такой информационной конструкции, подлежат демонтажу (пункт 2.6.7. Правил благоустройства).
В соответствии с полномочиями, предоставленными Законом N 131-ФЗ, требованиями Правил благоустройства Администрация города Хабаровска постановлением от 26.10.2010 N 3442 (с изменениями и дополнениями) утвердила Порядок распространении информационных конструкций на территории городского округа "Город Хабаровск" (далее - Порядок распространения), Порядок и условия заключения договора на размещение информационных конструкций на имуществе города Хабаровска и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена (далее - Порядок заключения договора) и типы и виды информационных конструкций, допустимые к установке на территории городского округа "Город Хабаровск".
В соответствии с пунктом 1.2. Порядка распространения распространение информационных конструкций (за исключением вывесок) на территории города допускается при условии их регистрации в администрации города. Учет зарегистрированных информационных конструкций ведется в электронном городском реестре информационных конструкций.
Регистрация информационных конструкций включена в перечень муниципальных услуг, оказываемых на территории городского округа, в связи с чем, Администрация города Хабаровска постановлением от 20.07.2018 N 2520 утвердила соответствующий регламент, контроль за исполнением которого возложен на директора Департамент муниципальной собственности администрации города Хабаровска.
В силу пункта 1.4. Порядка распространения Департамент муниципальной собственности Администрации города Хабаровска является органом, уполномоченным:
а) согласовывать или отказывать в согласовании дизайн-проектов или эскизных проектов информационных конструкций;
б) осуществлять согласование размещения информационных конструкций на имуществе города, нестационарных торговых объектах и на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной, краевой, федеральной, частной собственности, либо на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена;
в) заключать договоры на размещение информационных конструкций на имуществе города, находящемся в казне и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с действующим законодательством;
г) регистрировать информационные конструкции (за исключением вывесок), размещаемые на территории города Хабаровска;
д) вести учет зарегистрированных информационных конструкций в электронном городском реестре информационных конструкций;
е) вести паспортизацию информационных конструкций.
ж) осуществлять демонтаж информационных конструкций.
Полномочия Департамента муниципальной собственности по вопросам местного значения в части размещения объектов и элементов благоустройства на имуществе и земельных участках, полномочия по распоряжению которыми осуществляет орган местного самоуправления, подтверждены Решением Хабаровской городской Думы от 29.11.2016 N 452 "Об утверждении Положения о департаменте муниципальной собственности администрации города Хабаровска" (далее - Положение о департаменте), который согласно пункту 1.1. Общих положений является органом администрации города Хабаровска в форме муниципального казенного учреждения с правами юридического лица.
К полномочиям департамента в области информации, установленным в пункте 2.4.2. Положения о нем, отнесены все полномочия, указанные в Правилах благоустройства, и, в том числе: о принятии решений о регистрации информационных конструкций на территории городского округа "Город Хабаровск" и прекращении регистрации информационных конструкций; о заключении договоров на размещение информационных конструкций на имуществе города, находящемся в казне, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с законодательством Российской Федерации; о ведении учета зарегистрированных информационных конструкций в электронном городском реестре информационных конструкций; о ведении паспортизации информационных конструкций; по осуществлению мероприятий по выявлению самовольно установленных информационных конструкций на территории городского округа "Город Хабаровск" и информационных конструкций, срок действия регистрации которых истек; по выдаче предписания о демонтаже информационных конструкций на территории городского округа "Город Хабаровск" в соответствии с законодательством Российской Федерации; по осуществлению демонтажа информационных конструкций в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, в рассматриваемом случае, департамент осуществлял мероприятия по выявлению самовольно установленных конструкций в связи с исполнением предоставленных ему полномочий.
Следовательно, действия департамента по выдаче оспариваемого предписания, являются следствием мероприятий по выявлению незаконно размещенных информационных конструкций (не зарегистрированных, не обеспеченных условиями договора), основаны на полномочиях, предоставленных этому органу совокупностью вышеприведенных нормативных актов, принятых во исполнение требований Закона N 131-ФЗ.
На основании изложенного выводы судов о нарушении департаментом порядка выдачи предписания несостоятельны, противоречат фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению к спорной ситуации нормам права, в связи с чем решение суда первой инстанции от 28.02.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2019 следует отменить, в удовлетворении требований предпринимателю - отказать.
Руководствуясь статьями 286-289, 325-326 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 28.02.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 27.09.2019 по делу N А73-17691/2018 Арбитражного суда Хабаровского края отменить.
В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Кузнецова Евгения Викторовича отказать.
Арбитражному суду Хабаровского края провести поворот исполнения решения суда от 28.02.2019 по данному делу в части взыскания с Департамента муниципальной собственности администрации города Хабаровска в пользу индивидуального предпринимателя Кузнецова Евгения Викторовича расходов по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб. за рассмотрение дела в суде первой инстанции.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья И.М. Луговая
Судьи С.Ю. Лесненко
И.В. Ширяев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
