Дата принятия: 10 марта 2021г.
Номер документа: Ф03-6314/2020, А51-6648/2020
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 марта 2021 года Дело N А51-6648/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 10 марта 2021 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Михайловой А.И.
судей Луговой И.М., Ширяева И.В.
при участии:
от заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора: Храмцова Е.Б., представитель по удостоверению от 27.11.2018 N 240384;
от администрации Хасанского муниципального района: Лепехина В.А., представитель по доверенности от 11.01.2021 N 02;
рассмотрев в судебном онлайн-заседании кассационную жалобу заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора
на постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2020
по делу N А51-6648/2020
Арбитражного суда Приморского края
по заявлению заместителя Амурского бассейнового природоохранного прокурора
к администрации Хасанского муниципального района (ОГРН 1022501194286, ИНН 2531003540, адрес: 692701, Приморский край, Хасанский р-н, пгт. Славянка, ул. Молодежная, д. 1)
о признании незаконным бездействия
УСТАНОВИЛ:
заместитель Амурского бассейнового природоохранного прокурора обратился в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации Хасанского муниципального района, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление предусмотренного данным законом муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Решением суда от 10.08.2020 заявленные требования удовлетворены.
Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2020 решение суда отменено, в удовлетворении требований прокурора отказано.
Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, заместитель Амурского бассейнового природоохранного прокурора обратился с кассационной жалобой, в которой просит указанное постановление отменить, оставив в силе решение суда первой инстанции.
В представленном отзыве Администрация Хасанского муниципального района просила в удовлетворении жалобы отказать.
В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель заявителя жалобы доводы, в ней изложенные, поддержал. Представитель Администрации Хасанского муниципального района, участвовавший в судебном заседании посредством веб-конференции, поддержал доводы отзыва, просил оставить постановление без изменения.
Проверив в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), законность обжалованного судебного акта, Арбитражный суд Дальневосточного округа счел жалобу обоснованной, а постановление суда апелляционной инстанции - подлежащим отмене в связи со следующим.
Судами установлено, что Владивостокской межрайонной природоохранной прокуратурой по заданию Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры проведена проверка исполнения законодательства об охране и использовании недр.
В ходе проверки установлено, что в нарушение пункта 5 статьи 5 Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) Администрацией Хасанского муниципального района не разработан правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
05.02.2020 Владивостокской межрайонной природоохранной прокуратурой главе Хасанского муниципального района Приморского края вынесено представление N 7-4-2020/25 об устранении нарушений законодательства в сфере недропользования, в котором прокурором указаны следующие требования:
- безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя Владивостокской межрайонной природоохранной прокуратуры, принять конкретные и исчерпывающие меры к устранению всех допущенных нарушений законодательства о недрах, причин и условий им способствующих, и недопущения подобного впредь;
- о дате, времени и месте рассмотрения данного представления заранее уведомить Владивостокского межрайонного природоохранного прокурора для участи в его рассмотрении;
- о результатах принятых мер в установленный законом месячный срок должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Письмом от 05.03.2020 N 1537 Администрация отказала в его удовлетворении сославшись на то, что полномочия по разработке правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, не относятся к вопросам местного значения, не переданы органам местного самоуправления в установленном законом порядке и не обеспечены субвенциями из федерального бюджета.
Посчитав, что Администрацией допущено бездействие, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление предусмотренного Законом о недрах муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, прокурор обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии требований природоохранной прокуратуры нормам действующего законодательства в области охраны недр, а также в области полномочий органов местного самоуправления по нормативному регулированию данных правоотношений.
Отменяя решение суда и отказывая прокурору в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии конкретной правовой нормы, обязывающей администрацию разработать и утвердить правовой акт в сфере недропользования. Также суд посчитал, что применительно к рассматриваемому спору, удовлетворение заявления в том виде, как оно заявлено прокуратурой, влечет неисполнимость судебного акта, поскольку процедура подготовки, разработки и принятия муниципального правового акта является многоэтапным, продолжительным процессом, осуществляемым не только администрацией муниципального района. Также суд указал на наличие у прокуратуры полномочий по принятию соответствующих мер без обращения в арбитражный суд.
Между тем, выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.
Положениями части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ установлено, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Статьей 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования. При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку эти полномочия статьей 5 Закона о недрах отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.
Статьей 1.1 Закона о недрах установлено, что органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.
Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).
В соответствии со статьей 17.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
При этом отсутствие прямого указания в названном Законе на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.
Согласно части 1 статьи 39 Устава Хасанского муниципального района, принятого решением Думы Хасанского района от 10.02.1998, Администрация Хасанского муниципального района является исполнительно- распорядительным органом местного самоуправления муниципального района по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Приморского края.
В соответствии с частью 2 статьи 40 Устава Хасанского муниципального района администрация муниципального района является органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление муниципального контроля. К полномочиям администрации муниципального района по осуществлению муниципального контроля относятся: организация и осуществление муниципального контроля на территории муниципального района; разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля; организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации; осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Приморского края полномочий.
В этой связи, оценив представленные в дело доказательства в их совокупности, с учетом статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно признал бездействие Администрации Хасанского муниципального района по факту непринятия мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, незаконным, возложив на Администрацию обязанность по разработке и утверждению соответствующего правового акта.
Отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.
В качестве способа восстановления нарушенного права суд обязал Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление предусмотренного Законом о недрах муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, что соответствует требованиям статьи 201 АПК РФ.
Выводы суда апелляционной инстанции об обратном основаны на неправильном применении вышеуказанных правовых норм.
Ссылки суда апелляционной инстанции на наличие у прокуратуры полномочий по принятию соответствующих мер, предусмотренных Законом о прокуратуре, без обращения в арбитражный суд, не могли являться основанием для отмены принятого судом первой инстанции судебного акта, который не нарушает права и интересы Администрации Хасанского муниципального района.
На основании изложенного, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене на основании пункта 5 части 1 статьи 287 АПК РФ, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22.10.2020 по делу N А51-6648/2020 Арбитражного суда Приморского края отменить.
Решение Арбитражного суда Приморского края от 10.08.2020 по данному делу оставить в силе.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья А.И. Михайлова
Судьи И.М. Луговая
И.В. Ширяев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
