Дата принятия: 29 января 2021г.
Номер документа: Ф03-6065/2020, А51-1213/2020
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 января 2021 года Дело N А51-1213/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2021 года.
Полный текст постановления изготовлен 29 января 2021 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Михайловой А.И.
судей Луговой И.М., Никитиной Т.Н.
при участии: от Администрации г. Владивостока: представитель не явился;
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: Самсонова В.М., представитель по доверенности от 25.12.2020 N 10889/01;
от третьего лица - публичного акционерного общества "Стикс П": Регеша Е.С., представитель по доверенности от 12.10.2018;
рассмотрев в судебном онлайн-заседании кассационную жалобу Администрации г. Владивостока
на решение от 12.08.2020, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2020
по делу N А51-1213/2020 Арбитражного суда Приморского края
по заявлению Администрации г. Владивостока (ОГРН 1022501302955, ИНН 2504001783, адрес: 690090, Приморский край, г. Владивосток, Океанский просп., 20)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН 1022502277170, ИНН 2540017193, адрес: 690007, Приморский край, г. Владивосток, ул. 1-я Морская, д. 2)
третьи лица: муниципальное унитарное предприятие города Владивостока "Некрополь" (ОГРН 1022501294100, ИНН 2536094580, адрес: 690106, Приморский край, г. Владивосток, Партизанский просп., 28А), публичное акционерное общество "Стикс П" (ОГРН 1022501906965, ИНН 2539026980, адрес: 690033, Приморский край, г. Владивосток, ул. Гамарника, д. 16, пом. 74), индивидуальный предприниматель Казазаева Анастасия Борисовна (ОГРНИП 305253634200052, ИНН 253614692194)
о признании незаконными решения и предписания
УСТАНОВИЛ:
Администрация города Владивостока (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - Приморское УФАС России, антимонопольный орган) от 30.12.2019 по делу N 025/01/15-861/2019 о признании заявителя нарушившим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Определением суда от 03.03.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены публичное акционерное общество "Стикс П" (далее - ПАО "Стикс П"), индивидуальный предприниматель Казазаева Анастасия Борисовна, муниципальное унитарное предприятие города Владивостока "Некрополь" (далее - МУПВ "Некрополь").
Решением от 12.08.2020, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2020, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Администрация, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилась в Арбитражный суд Дальневосточного округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.
В обоснование своей позиции заявитель кассационной жалобы приводит доводы о том, что МБУ "Некрополь" является специализированной службой по оказанию похоронных услуг, действует в рамках Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"; предприятие не имеет преимущественного положения и не нарушает законодательства о защите конкуренции. Указывает, что МУПВ "Некрополь", вопреки выводам антимонопольного органа, не наделен функциями органа местного самоуправления. По мнению заявителя кассационной жалобы, решение и предписание Приморского УФАС России влечет невозможность реализации органом местного самоуправления своих полномочий по организации ритуальных услуг, также считает предписание выданным ненадлежащему субъекту.
Антимонопольный орган в отзыве на кассационную жалобу, а также в дополнительных пояснениях к отзыву просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании суда кассационной инстанции, проведенном посредством веб-конференции, представители Приморского УФАС России и ПАО "Стикс П" просили оставить судебные акты без изменения.
Администрация города Владивостока, МУПВ "Некрополь", индивидуальный предприниматель Казазаева А.Б., надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного заседания, явку представителей в суд округа не обеспечили, что не является в силу части 3 статьи 284 АПК РФ препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
В судебном заседании объявлялся перерыв с 21.01.2021 по 28.01.2021.
Проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, заслушав мнения лиц, участвующих в деле, а также проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения жалобы.
Как следует из материалов дела, в Приморское УФАС России поступила жалоба ООО ПАО "Стикс П" о создании со стороны МУПВ "Некрополь" препятствий в осуществлении деятельности по оказанию ритуальных услуг.
Рассмотрев заявление, антимонопольный орган выявил признаки нарушения Администрацией части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в незаконном наделении МУПВ "Некрополь" функцией органа местного самоуправления по ведению дел на общественных кладбищах города Владивостока, создавшим реальную угрозу конкуренции на товарном рынке оказания ритуальных услуг в границах Владивостокского городского округа.
На основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Администрации выдано предупреждение от 02.09.2019 N 7936/08 о прекращении действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно о необходимости принятия в срок до 04.10.2019 мер по прекращению выполнения МУПВ "Некрополь" функций (полномочий) по ведению дел на общественных кладбищах города Владивостока.
В связи с невыполнением предупреждения Приморское УФАС России на основании части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции возбудило дело N 025/01/15-861/2019 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта - МУПВ "Некрополь" (получившего статус специализированной службы по вопросам похоронного дела), функциями органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах города Владивостока (по принятию решений об отводе земельных участков для захоронения, о выдаче разрешений на захоронение, по приему заявок на захоронение, ведению учетно-регистрационной и контрольной работы), и непринятии мер по прекращению выполнения предприятием указанных функций (полномочий), что ограничивает конкуренцию и создает реальную угрозу конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению (ритуальных услуг) в границах Владивостокского городского округа, поскольку предприятию предоставлены преимущественные условия деятельности на данном товарном рынке в связи с наделением его властно-распорядительными функциями.
По результатам рассмотрения дела вынесено решение от 30.12.2019, которым Администрация признана нарушившей часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Предписанием от 30.12.2019 Администрации предложено прекратить нарушение, в срок до 20.02.2020 совершить действия, направленные на обеспечение (восстановление) конкуренции на товарном рынке оказания услуг по погребению и иных связанных с ним услуг (ритуальных услуг) в границах города Владивостока, а именно о принятии мер по прекращению осуществления хозяйствующим субъектом МУПВ "Некрополь" функции (полномочий) органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах города Владивостока, то есть по прекращению выполнения предприятием властных организационно-распорядительных и контрольных полномочий, включающих прием заявок на захоронение, выдачу разрешений на захоронение, предоставление мест (участков) для захоронения, ведение учетно-регистрационной работы, определение режима работы кладбищ и порядка въезда на кладбища, контроль за соблюдением правил, установленных на территории кладбищ и др., и осуществлению указанной функции (полномочий) органом местного самоуправления (администрацией).
Несогласие с решением и предписанием антимонопольного органа послужило основанием для обращения Администрации города Владивостока с настоящим заявлением в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о законности требований антимонопольного органа, наличия в действиях Администрации нарушений Закона о защите конкуренции, выразившихся в наделении хозяйствующего субъекта - МУПВ "Некрополь" функциями и правами органа местного самоуправления.
При этом суды правомерно руководствовались следующим.
Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.
В силу части 3 статьи 15 вышеуказанного закона запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".
В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) установлены гарантии осуществления погребения умершего (статья 8) и гарантированный перечень услуг по погребению (статья 9). Услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (часть 2 статьи 9 Закона о погребении).
Пунктом 2 статьи 25 Закона о погребении предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Согласно пункту 1 статьи 29 Закона о погребении органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.
Также пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, законом не предусмотрена.
Понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014, согласно которому специализированная служба по вопросам похоронного дела является хозяйствующим субъектом, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.
Вместе с тем, из толкования указанных норм, произведенного в совокупности с положениями статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора, судами сделаны правомерные выводы о том, что возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении не конкретизирует способ и порядок его реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
Так, согласно пункту 3 статьи 9 Закона о погребении стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Согласно пункту 1 статьи 10 Закона о погребении в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Следовательно, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.
Статьей 6 Закона о погребении также предусмотрено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего, а также отказа супруга, близких родственников, иных родственников от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Таким образом, специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органом местного самоуправления, является хозяйствующим субъектом, в полномочия которого входит исключительно погребение умерших - совершение обрядовых действий по захоронению тела останков человека после его смерти, предоставление в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении услуг по погребению, в состав которых входит оформление документов, необходимых для погребения (справки о смерти, свидетельства о смерти); предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
Вместе с тем, специализированная служба по вопросам похоронного дела может быть наделена правом на оказание услуг по погребению и связанных с ними услуг на возмездной основе, то есть является таким же участником товарного рынка, как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по погребению (код ОКВЭД 96.03.), состоит с ними в конкурентных отношениях.
В этой связи передача общественных кладбищ в ведение специализированной службы и наделение ее полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а именно административно-распорядительными полномочиями по предоставлению (отводу) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах противоречит положениям части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, содержащей прямой запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также ограничивает конкуренцию, так как предоставляет данному хозяйствующему субъекту преимущественные условия деятельности на товарном рынке по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг (по оказанию ритуальных услуг).
Из материалов дела следует и не оспаривается Администрацией, что МУПВ "Некрополь" является хозяйствующим субъектом, имеющим на основании постановления администрации города Владивостока от 03.10.2000 N 1836 статус специализированной службы в сфере похоронного дела, осуществляет деятельность по погребению и предоставлению связанных с ним услуг как на безвозмездной основе с последующим возмещением стоимости гарантированного перечня услуг по погребению, так и на платной основе.
Одновременно МУПВ "Некрополь" ведет дела на общественных кладбищах "Лесное", "Морское", "Аякс", "Подножье", "Центральное", расположенных в городе Владивостоке, то есть выполняет административно-распорядительные полномочия, включающие предоставление (отвод) участка земли под захоронение, выдачу разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, регулирование въезда (допуска) на территорию общественных кладбищ, контроль за соблюдением порядка на общественных кладбищах, принятие соответствующих решений, имеющих правовое значение и последствия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по оказанию услуг по погребению и связанных с ним услуг.
В этой связи антимонопольный орган пришел к правильному выводу о том, что предоставление МУПВ "Некрополь" права осуществлять контрольно-распорядительные полномочия в отношении мест захоронений и передача ему в пользование земель кладбищ фактически обеспечивает предприятию преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях).
Доводы Администрации о недоказанности препятствий МУПВ "Некрополь" в деятельности по оказанию ритуальных услуг иными хозяйствующими субъектами опровергается поступившими в антимонопольный орган из прокуратуры заявлениями физических лиц (предпринимателей) и юридических лиц, которые послужили поводом для возбуждения в отношения нее дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Также являются несостоятельными доводы Администрации о том, что реализация МУПВ "Некрополь" полномочий по вопросам похоронного дела не ставит и не может ставить его в преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами.
Как верно указано судами, факт совмещения функций хозяйствующего субъекта по осуществлению деятельности, приносящей доход на соответствующем рынке, с функциями регулятора этого же самого рынка, то есть с полномочиями органа местного самоуправления изначально ставит данного хозяйствующего субъекта в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на данном товарном рынке, так как иные хозяйствующие субъекты указанными властными полномочиями не обладают и не имеют возможности для привлечения административного ресурса в ходе осуществления своей деятельности.
Кроме того, как указано выше, такое совмещение функций прямо запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Правомерно отклонены судами ссылки Администрации на принятый Думой города Владивостока муниципальный нормативный акт от 07.02.2006 N 3-МПА в обоснование правомерности наделения МУПВ "Некрополь" административно-распорядительными полномочиями органа местного самоуправления по ведению дел (управлению делами) на общественных кладбищах в силу следующего.
В соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 13 АПК РФ и абзацами З и 4 пункта 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 акты государственных органов и органов местного самоуправления, противоречащие федеральному закону, не подлежат применению независимо от признания их недействительными (недействующими).
При этом, судебные акты по делам N А51-9728/2006 и N А51-12687/2006, которыми отдельные положения муниципального нормативного акта от 07.02.2006 N 3-МПА, закрепляющие право специализированной службы хозяйничать на общественных кладбищах города Владивостока, признаны действующими и соответствующими антимонопольному законодательству обоснованно не были приняты во внимание в связи с тем, что данное в них толкование норм права расходится с правовым походом, сформированным позднее в судебных актах ВАС РФ, в частности, в постановлениях Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 N 12027/07, от 18.05.2011 N 17206/10, принятых по схожим (аналогичным) обстоятельствам. При этом Президиум ВАС РФ в постановлении от 18.05.2011 N 17206/10 указал на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятых на основании норм права в истолковании, расходящемся с содержащимся в настоящем постановлении, могут быть пересмотрены на основании пункта 5 части 3 статьи 311 АПК РФ, по новым обстоятельствам.
Также судами сопоставлены даты вынесения указанных судебных актов и дата вступления в силу положений Закона о защите конкуренции, которыми введен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.
При изложенных обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о законности решения и предписания, вынесенного антимонопольным органом по делу N 025/01/15-861/2019 в пределах своих полномочий, что не может нарушать права и законные интересы Администрации города Владивостока.
Доводы заявителя кассационной жалобы получили надлежащую правовую оценку судов первой и апелляционной инстанций и правомерно отклонены. Иная оценка заявителем кассационной жалобы обстоятельств дела не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловными основаниями к отмене обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено
На основании изложенного, кассационная жалоба подлежит отклонению.
Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 12.08.2020, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2020 по делу N А51-1213/2020 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья А.И. Михайлова
Судьи И.М. Луговая
Т.Н. Никитина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
