Дата принятия: 14 января 2020г.
Номер документа: Ф03-5100/2019, А51-4815/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 января 2020 года Дело N А51-4815/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 09 января 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 14 января 2020 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Михайловой А.И.
судей Лесненко С.Ю., Меркуловой Н.В.
при участии:
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: представитель не явился;
от Администрации Надеждинского муниципального района: представитель не явился;
от общества с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба": представитель не явился;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Надеждинского муниципального района
на решение от 20.05.2019, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2019
по делу N А51-4815/2019 Арбитражного суда Приморского края
по иску Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ОГРН 1022502277170, ИНН 2540017193, адрес: 690007, Приморский край, г. Владивосток, ул. 1-я Морская, д. 2)
к Администрации Надеждинского муниципального района (ОГРН 1022501062088, ИНН 2521001247, адрес: 692481, Приморский край. Надеждинский район, с. Вольно-Надеждинское, ул. Пушкина, д. 59 А), обществу с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" (ОГРН 1062502015894, ИНН 2521002201, адрес: 692481, Приморский край, Надеждинский район, с. Вольно-Надеждинское, ул. Пушкина, 32)
о признании конкурса и договора недействительными
Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - Приморское УФАС России, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с иском к Администрации Надеждинского муниципального района (далее - Администрация) и обществу с ограниченной ответственностью "Надеждинская ритуальная служба" (далее - ООО "Надеждинская ритуальная служба") о признании недействительными конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, оформленного протоколом оценки и сопоставления заявок от 14.03.2018, а также заключенного по результатам конкурса договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района N 18 от 28.03.2018.
Решением суда от 20.05.2019, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2019, исковые требования удовлетворены, спорный конкурс, а также заключенный по его результатам договор признаны недействительными.
Законность принятых судебных актов проверяется Арбитражным судом Дальневосточного округа по кассационной жалобе Администрации Надеждинского муниципального района, которая просит решение суда первой инстанции, постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных антимонопольным органом требований.
Приморское УФАС России в отзыве на кассационную жалобу изложенные в ней доводы отклонило, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.
Рассмотрение кассационной жалобы откладывалось с 13.11.2019 до 12.12.2019, затем до 09.01.2020.
В судебное заседание лица, участвующие в деле, своих представителей не направили.
Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа не усматривает правовых оснований для их отмены.
Как установлено судами и следует из материалов дела, в Приморское УФАС России поступило обращение хозяйствующего субъекта о препятствовании в осуществлении им деятельности по оказанию ритуальных услуг на общественном кладбище со стороны ООО "Надеждинская ритуальная служба", при рассмотрении которого было установлено следующее.
Администрацией Надеждинского муниципального района приняты постановления от 06.02.2018 N 77 о проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района, и от 06.02.2018 N 78 об утверждении конкурсной документации для проведения конкурса на право заключения договора на выполнение указанных работ и услуг.
14.03.2018 Администрацией проведен конкурс на право заключения договора на выполнение данных работ и услуг, извещение о котором, конкурсная документация и протоколы конкурса опубликованы на официальном сайте администрации http//www.nadezhdinsry.ru.
В пункте 1.2 конкурсной документации определено, что привлечение лиц к выполнению работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района осуществляется путем проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг, по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района и последующего заключения с победителем конкурса договора на срок до пяти лет, если иное не установлено федеральным и краевым законодательством, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления Надеждинского муниципального района.
Согласно пункту 3.1 конкурсной документации конкурс проводится с целью выбора претендента на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.
Согласно техническому заданию, содержащемуся в приложении N 6 к конкурсной документации, конкурс проводится на выполнение следующих работ и услуг: благоустройство территории кладбища; планировка территории, раскорчевка, подсыпка грунтом, посев газонов, вывоз строительного лома; ухода за зелеными насаждениями, расположенными в местах общего пользования муниципальных кладбищ, а также вдоль дорог на всей территории муниципальных кладбищ, их поливка и обновление; засыпка, планировка, укатка дорожек; содержания в исправном состоянии зданий (строений, сооружений) инженерного оборудования на территории муниципальных кладбищ, дорог, площадок, их ремонт; механическая и ручная очистка дренажных канав, углубление, укрепление откосов, установка лотков; отвод поверхностных вод во избежание подмыва могил; изготовление информационного щита - правила посещения кладбища, план-схемы кладбища; ремонт и благоустройство пешеходных дорожек: отсыпка щебнем, песком, систематическая уборка (не реже одного раза в неделю) на территории муниципальных кладбищ дорожек общего пользования, проходов и других участков хозяйственного назначения (кроме могил); установка, замена, восстановление ограждений территории кладбища; изготовление и установка, демонтаж и установка новых ограждений, ремонт фасадной части забора, центральных ворот ограждений, калиток при входе на территорию кладбища, чистка, покраска; соблюдение установленных санитарно-гигиенических и экологических требований; установки и ограждение контейнерных ж/б площадок для сбора мусора; установка мусорных контейнеров, своевременная их очистка и дезинфекция; своевременный сбор и вывоз с территории муниципальных кладбищ мусора (кроме могил); установка и обеспечение работы общественных туалетов на территории кладбищ; осуществление обваловки кладбища; благоустройство мест для отдыха посетителей; установка скамеек, навесов.
Пунктом 1 приложения N 2 к постановлению N 78 установлена бальная система для оценки лучших условий по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказанию ритуальных и иных услуг, связанных с погребением на территории Надеждинского муниципального района, учитывающая, в том числе наличие у претендентов помещения для приема заявок, персонала для оказания услуг, специализированного транспорта, материально-технической базы, опыта работы в сфере содержания и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением.
14.03.2018 на основании вышеуказанных постановлений Администрацией проведен конкурс на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.
Согласно протоколу оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе N 2/2 от 14.03.2018 победителем признано ООО "Надеждинская ритуальная служба", а 28.03.2018 между Администрацией и ООО "Надеждинская ритуальная служба" заключен договор N 18 на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района.
На основании обращения хозяйствующего субъекта, указывающего на препятствование в осуществлении им деятельности по оказанию ритуальных услуг на общественном кладбище со стороны ООО "Надеждинская ритуальная служба", Приморское УФАС России провело проверку.
По результатам проверки в действиях Администрации установлено нарушение положений статей 15, 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении), в связи с чем антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с требованием о признании недействительным конкурса и заключенного по его результатам договора от 28.03.2018.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о допущенных Администрацией нарушениях законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, приведших к нарушениям законодательства о защите конкуренции.
Решение суда поддержано судом апелляционной инстанции.
При этом, суды обоснованно исходили из следующего.
Согласно пункту 1 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Частью 1 статьи 167 ГК РФ предусмотрено, что недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом (часть 2).
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
В соответствии со статьей 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;
4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Подпунктом 22 пункта 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского и сельского поселений отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Аналогичная норма содержится в части 2 статьи 25 Закона о погребении, согласно которой организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.
Пунктов 1 статьи 9 Закона о погребении установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый супругу, близким родственникам, иным родственникам, или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, на безвозмездной основе. При этом, пунктом 2 указанной статьи установлено, что данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
В части 3 статьи 9 Закона о погребении также закреплено, что средства, потраченные специализированной службой на оказание ритуальных услуг, входящих в гарантированный перечень, возмещаются специализированной организации за счет соответствующих бюджетов.
В то же время статьей 10 Закона о погребении предусмотрена возможность получения родственниками умершего, осуществившего погребение за счет собственных средств, социального пособия на погребение.
Таким образом, указанными нормами предусмотрено как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за счет собственных средств с последующим получением социального пособия. Последний случай предполагает возможность обращения родственников за получением ритуальных услуг к любому лицу, осуществляющему такие услуги.
Создание специализированных служб по вопросам похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, которые определяют порядок их действия.
В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложена обязанность по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных статьей 9 Закона о погребении.
Анализ приведенных норм права в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что обязанность по организации похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, а оказание услуг по погребению - на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.
Вместе с тем, указанные нормы не предусматривают, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.
Понятие иных лиц Законом о погребении не определяется. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.
При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе.
Между тем, как установил антимонопольный орган в ходе проверки, предметом проведенного Администрацией конкурса являлось право на оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района силами исполнителя и за счет его средств.
При этом, из конкурсной документации не следует, что предметом конкурса является исключительно безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления.
Напротив, намерение заказчика и исполнителя по определению единственного лица по оказанию ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории Надеждинского муниципального района подтверждается и дальнейшими их действиями, установленными в ходе проверки, а именно, действиями по отказу ООО "Надеждинская ритуальная служба" хозяйствующему субъекту в выдаче разрешения на захоронение и обязание заказывать услуги по погребению у него.
В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В силу положений пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора, в том числе по оказанию услуги по погребению умершего.
В этой связи суды пришли к обоснованному выводу о том, что в спорной ситуации проведение не предусмотренного законом конкурса не обеспечивает конкуренцию, а напротив, ограничивает ее, создавая необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту в получении права на оказание ритуальных услуг на территории муниципального района и ограничивает иных хозяйствующих субъектов в осуществлении указанной деятельности.
Также суды пришли к верному выводу о нарушении Администрацией статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).
Так, содержание кладбищ в соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ является функцией органа местного самоуправления, муниципальной нуждой.
Согласно части 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Законом N 44-ФЗ. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета (часть 2 статьи 54 Закона N 131-ФЗ).
В соответствии со статьей 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), которыми являются конкурсы и аукционы. Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о наименовании и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 данного закона. В силу пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер.
Между тем, как видно из конкурсной документацией, Администрация одним лотом выставила на конкурс как оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, так и выполнение работ (услуг) по содержанию и эксплуатации кладбищ.
Указанные услуги согласно "Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности" (утв. Приказом Госстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) имеют разные коды ОКВЭД, представлены на разных товарных рынках, не связанных функционально и технологически, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы (оказать услуги).
Объединение в один лот различных по функциональным характеристикам услуг влечет ограничение конкуренции при проведении торгов ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могут принять участие в торгах по отдельным товарам или группам таких товаров.
Кроме того, условие аукциона о выполнении исполнителем работ (услуг) по содержанию и эксплуатации кладбищ своими силами и за свой счет противоречит часть 2 статьи 54 Закона N 131-ФЗ, пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Также являются правильными доводы антимонопольного органа о нарушении Администрацией статей 4, 6, 7, 8 Закона N 44-ФЗ, пункта 3 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23.12.2015 N 1414 в части размещения информации о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд не на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, а на официальном сайте Администрации www.nadezhdinsky.ru, что является нарушением принципа открытости, прозрачности информации о проводимом аукционе, обеспечения равных условий для конкуренции между участниками закупок.
Следовательно, действия Администрации в части проведения спорного конкурса не соответствует статьям 15, 17 Закона о защите конкуренции, а потому влекут недействительность конкурса и, в силу пункта 2 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации, недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим спорный конкурс.
Все доводы Администрации являлись предметом исследования судов предыдущих инстанций, получили надлежащую правовую оценку и обоснованно отклонены по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. При этом судами со ссылкой на имеющиеся в деле доказательства подробным образом аргументированы и надлежаще мотивированы сделанные выводы.
По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты приняты с правильным применением норм материального права.
Нарушений судами норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловными основаниями к отмене обжалуемых судебных актов, судебной коллегией не установлено.
С учетом изложенного у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.
Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 20.05.2019, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2019 по делу N А51-4815/2019 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья А.И. Михайлова
Судьи С.Ю. Лесненко
Н.В. Меркулова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
