Дата принятия: 03 декабря 2020г.
Номер документа: Ф03-4888/2020, А04-7530/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 декабря 2020 года Дело N А04-7530/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 03 декабря 2020 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи Филимоновой Е.П.
судей Черняк Л.М., Ширяева И.В.
при участии:
от Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области: представитель не явился;
от Управления Федерального казначейства по Амурской области: представитель не явился;
от Министерства финансов Российской Федерации: представитель не явился;
от Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: представитель не явился;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Амурской области
на решение от 25.06.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2020
по делу N А04-7530/2019 Арбитражного суда Амурской области
по заявлению Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области (ОГРН 1082801007541, ИНН 2801135236, адрес: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Первомайская, 39)
к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434, адрес: 675000, Амурская область, г. Благовещенск, ул. Ленина, 108)
третьи лица: Министерство финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360, адрес: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, 9, 1); Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (ОГРН 1027700221450, ИНН 7710256289, адрес: 123995, г. Москва, ул. Большая Грузинская, 4/6, 1)
о признании недействительным представления
УСТАНОВИЛ:
Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области (далее - Управление по охране животного мира Амурской области, управление) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (далее - УФК по Амурской области, казначейство) о признании недействительным представления от 12.09.2019 N 23-13-59/22-5730 о возложении на заявителя обязанности принять меры по пунктам 1, 2, 3.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Российской Федерации; Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Решением суда от 25.06.2020, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2020, заявление управления удовлетворено, представление казначейства признано недействительным как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).
Не согласившись с состоявшимися по делу судебными актами, УФК по Амурской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных управлением требований. Считает, что при вынесении обжалуемых судебных актов судами не установлены все имеющие для дела обстоятельства, сделаны выводы, не соответствующие обстоятельствам дела.
Приводит доводы об ошибочности выводов судов о целевом использовании управлением единой субвенции в сумме 407 596,91 руб., составляющих расходы по уплате транспортного налога, прохождению водителями предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров, охране нежилого помещения, переданного в безвозмездное пользование, внесению платы за загрязнение окружающей среды, за услуги по обязательному страхованию автогражданской ответственности (ОСАГО). Полагает, что вышеупомянутые расходы не предусмотрены Методикой определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и их распределения между субъектами Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13.03.2008 N 171, перечень которых является закрытым; управлением допущено нецелевое и неэффективное использование средств субвенции федерального бюджета, а также формы отчетов, направленные в адрес Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не соответствуют форме, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12.07.2016 N 393 (далее - Приказ N 393).
Управление по охране животного мира Амурской области в отзыве на кассационную жалобу против изложенных в ней доводов возражает, просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения как соответствующие законодательству и обстоятельствам дела.
Лица, участвующие в деле, надлежаще извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако их представители в судебное заседание не явились.
Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, Арбитражный суд Дальневосточного округа не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Как следует из материалов дела, УФК по Амурской области в период с 08.07.2019 по 09.08.2019 в отношении Управления по охране животного мира Амурской области проведена плановая выездная проверка использования единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету города Байконур за 2018 год.
В ходе проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства, выразившиеся:
- в нецелевом использовании денежных средств в сумме 407 596, 91 руб., источником финансового обеспечения которых являлась единая субвенция из федерального бюджета, на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 209-ФЗ) полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов, а именно: произведена оплата транспортного налога в сумме 148 341,00 руб.; расходов, связанных с проведением предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей - 37 260,00 руб.; возмещены затраты, связанные с охраной нежилого помещения, переданного по договору в безвозмездное пользование - 1 021,44 руб.; оплачены услуги по ОСАГО - 212 817,63 руб.; внесена плата за загрязнение окружающей среды в сумме 8 156,84 руб.;
- допущено неэффективное использование бюджетных средств субвенции, поступившей из федерального бюджета, выразившееся в необоснованном завышении начальной (максимальной) цены договора от 15.02.2018 N 01-13, в котором отсутствует определение стоимости единицы услуги, приведшее к завышению стоимости одного медицинского осмотра по сравнению со среднерыночной, что не позволило достичь заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности);
- формы отчетов, направленные в адрес Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не соответствуют форме, утвержденной Приказом N 393 (приложение N 1): дополнены строкой - иные расходы, перечень которых не предусмотрен указанной формой и которые не включены в перечень переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального закона N 209-ФЗ полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов, кроме того по строке "Расходы на содержание имущества и оплату аренды (содержания) помещений" отражены расходы на уплату транспортного налога, к которым он не относится.
По результатам проверки вынесено представление от 12.09.2019 N 23- 13-59/22-5730 о принятии мер: к возврату средств, источником финансового обеспечения которых является единая субвенция из федерального бюджета в сумме 407 596,91 руб. в доход соответствующего бюджета, с целью перечисления их в доход федерального бюджета и устранению причин и условий нарушений в течение 90 календарных дней со дня получения представления (пункт 1); принятии мер по устранению причин и условий нарушений в течение 30 календарных дней со дня получения представления (пункты 2, 3).
Считая представление по возложению на управление обязанности принять меры по пунктам 1, 2, 3 незаконным и нарушающим права в сфере экономической деятельности, заявитель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.
Проверяя на соответствие закону ненормативный акт казначейства в оспариваемой части, суды обеих инстанций правомерно исходили из следующего.
В силу части 1 статьи 33 Федерального закона N 209-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов: 1) организация и осуществление сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; 2) установление в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; 3) регулирование численности охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; 4) определение видов разрешенной охоты и параметров осуществления охоты в охотничьих угодьях на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения; 5) ведение государственного охотхозяйственного реестра и осуществление государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; 6) заключение охотхозяйственных соглашений (в том числе организация и проведение аукционов на право заключения таких соглашений, выдача разрешений на добычу охотничьих ресурсов, за исключением охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также занесенных в Красную книгу Российской Федерации); 7) выдача разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (кроме охотничьих ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), за исключением разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; 8) осуществление контроля за использованием капканов и других устройств, используемых при осуществлении охоты; 9) осуществление контроля за оборотом продукции охоты; 10) осуществление федерального государственного охотничьего надзора на территории субъекта Российской Федерации, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 2 статьи 33 Федерального закона N 209-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 133 Бюджетного кодекса под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
С учетом положений статьи 33 Федерального закона N 209-ФЗ и статьи 133 Бюджетного кодекса суды сделали правомерный вывод о том, что полномочия Российской Федерации, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, финансируются полностью за счет субвенций федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 38 Бюджетного кодекса принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Руководствуясь вышеназванными правовыми нормами, а также статьями 357, 358 Налогового кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Правилами предоставления из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов российской федерации на реализацию полномочий в области охраны и использования охотничьих ресурсов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 N 371, пунктами 1.1, 1.6, 3.1.1, 3.1.2 Положения об управлении по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в Амурской области, утвержденного постановлением Губернатора Амурской области от 10.07.2008 N 291, оценив представленные в материалы дела документы, с учетом установленных конкретных обстоятельств, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что в данном случае расходы по уплате транспортного налога, по оплате услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, по проведению предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей, по охране помещения, плата за загрязнение окружающей среды, наносимое транспортными средствами, состоящими на балансе управления, связаны с выполнением именно полномочий, предусмотренных статьей 33 Федерального закона N 209-ФЗ. При этом судами принято во внимание, что выполнение возложенных на управление функций Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на больших территориях без транспортных средств, соблюдения законодательства о безопасности дорожного движения и об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации невозможно; также для размещения госохотинспекторов, осуществляющих полномочия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, управление вынуждено в районах области заключать договоры на аренду кабинетов и возмещать коммунальные и эксплуатационные услуги по арендуемым помещениям.
В связи с изложенным, средства субвенции израсходованы управлением в соответствии с целями её предоставления.
В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Судами по материалам дела установлено, что управлением в соответствии с договором от 15.02.2018 N 01-13 на оказание услуг по проведению обязательных предрейсовых медицинских осмотров (обследований) водителей транспортных средств, заключенным с Амурской региональной общественной организацией автопредпринимателей "ФАКС-ФАРН", приняты и оплачены услуги в сумме 36 000 руб. Фактически произведены как предрейсовые (153 единицы), так и послерейсовые осмотры (153 единицы). Всего 306 осмотров за 2018 год, по цене осмотра - 117,65 рублей.
При этом ссылки казначейства на информацию, размещенную в сети Интернет, согласно которой стоимость оказания данных услуг составляет от 50 до 70 руб. за один осмотр отклонены судами как несостоятельные, поскольку указанные сведения получены не из официальных источников (запросов в медицинские учреждения не направлялось). Данные сведения получены по состоянию на дату выездной проверки, но не в период исполнения обязательств по договору от 15.02.2018 N 01-13 и касаются только предрейсовых осмотров, а в рамках указанного договора фактически были проведены и послерейсовые осмотры.
С учетом изложенного, принимая во внимание специфику работы госохотинспекторов, суды пришли к правомерному выводу, не опровергнутому заявителем кассационной жалобы, что расходы управления по проведению обязательных предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей не являются завышенными и неэффективными.
По факту несоответствия отчетов (05.04.2018, 05.07.2018, 09.10.2018, 10.01.2019), направленных в адрес Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, форме, утвержденной Приказом N 393 (приложение N 1), судебные инстанции установили следующее.
Согласно оспариваемому представлению данные отчеты дополнены строкой - "Иные расходы", перечень которых не предусмотрен указанной формой; в строке "расходы на содержание имущества и оплату аренды (содержания) помещений отражены расходы на уплату транспортного налога, к которым он не относится.
В отчете за 2018 год в строке "Иные расходы (не вошедшие в вышеуказанную расшифровку расходов)" отражены расходы в сумме 259 741,91 руб., из них по КОСГУ 212 "Прочие выплаты" (за исключением командировочных выплат): пособие на ребенка до трех лет - 486,00 руб.; по КОСГУ 226 "Прочие работы, услуги": предрейсовые и послерейсовые медицинские осмотры водителей - 37 260,00 руб.; возмещение затрат на охрану нежилого помещения для районных госохотинспекторов по договору безвозмездного пользования - 1021,44 руб.; по КОСГУ 227 "Страхование автотранспортных средств" - 212 817,63 руб.; по КОСГУ 291 "Уплата иных платежей": плата за загрязнение окружающей среды - 8 156,84 руб.
В строке отчета по состоянию на 01.01.2019 "Расходы на содержание имущества и оплату аренды (содержания) помещений" учтены, в том числе расходы на оплату транспортного налога с организаций при исполнении переданных полномочий -148 341,00 руб.
На запрос управления от 23.08.2019 N 01-1934 о порядке заполнения отчета о расходах в области охраны и использования охотничьих ресурсов Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации письмом от 21.11.2019 N 15-29/29040 разъяснило, что затраты субъекта, не вошедшие по установленному направлению расходов отчета, возможно отразить, дополнив отчет информацией в виде примечания.
При этом суда сочли, что казначейством не доказано, как дополнение отчета строкой "Иные расходы" нарушает бюджетное законодательство. Также, по обоснованному суждению судебных инстанций включение в строку "Расходы на содержание имущества и оплату аренды (содержания) помещений" расходов по уплате транспортного налога не является нарушением бюджетного законодательства, не привело к искажению общей суммы расходов бюджета и в случае неясности отчет позволяет получить полную информацию о расходах.
Доказательств направления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования управлению каких-либо замечаний о нарушениях (несоответствиях) формы направленных отчетов не представлено.
Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам главы 7 АПК РФ в совокупности и взаимосвязи, с учетом установленных обстоятельств о расходовании управлением средств субвенции в соответствии с целями ее предоставления, недоказанности казначейством неэффективного использования бюджетных средств при заключении договора от 15.02.2018 N 01-03, а также того, что предоставление отчета не соответствующего форме, утвержденной Приказом N 393, в настоящем случае не может является нарушением бюджетного законодательства, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о незаконности пунктов 1, 2, 3 оспариваемого представления и правомерно удовлетворили заявленное требование.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, были предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций и мотивированно отклонены, не влияют на правильность выводов судов и не опровергают их, свидетельствуют о несогласии УФК по Амурской области с оценкой, данной фактическим обстоятельствам, и подлежат отклонению, поскольку направлены на переоценку представленных в дело доказательств, что противоречит положениям статьи 286 АПК РФ.
Выводы судебных инстанций в соответствии со статьей 71 АПК РФ сделаны на основе полного и всестороннего исследования доказательств по делу, с правильным применением норм материального права. Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 284, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 25.06.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2020 по делу N А04-7530/2019 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Е.П. Филимонова
Судьи Л.М. Черняк
И.В. Ширяев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
