Дата принятия: 05 ноября 2020г.
Номер документа: Ф03-4139/2020, А04-8943/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 5 ноября 2020 года Дело N А04-8943/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 05 ноября 2020 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой
судей: Т.Н. Никитиной, И.В. Ширяева
при участии:
от федерального государственного бюджетного водохозяйственного учреждения "Центррегионводхоз" в лице филиала "Управление эксплуатации Бурейского водохранилища": Зверева Ю.С. представитель по доверенности от 21.01.2020 N 04-01/2020;
Розовик А.А., специалист;
от Управления Федерального казначейства по Амурской области: Ванчурина С.Б., представитель по доверенности от 12.12.2019 N 23-19-12/222;
от третьих лиц: общества с ограниченной ответственность "Подрядчик" - Перерва А.А. представитель по доверенности от 14.02.2020 N 24/20;
общества с ограниченной ответственностью "Проектно-строительная компания "Сибирьстройконтроль" - представитель не явился;
общества с ограниченной ответственностью "Инновационные строительные материалы" - представитель не явился;
рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу федерального государственного бюджетного водохозяйственного учреждения "Центррегионводхоз" в лице филиала "Управление эксплуатации Бурейского водохранилища"
на решение от 24.03.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2020
по делу N А04-8943/2019 Арбитражного суда Амурской области
по заявлению федерального государственного бюджетного водохозяйственного учреждения "Центррегионводхоз" в лице филиала "Управление эксплуатации Бурейского водохранилища" (ОГРН 1027739504528, ИНН 5008028127, адрес: 119334, г. Москва, пр. Канатчиковский, 3)
к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434, адрес: 675000, Амурская обл., г. Благовещенск, ул. Ленина, 108)
третьи лица: общество с ограниченной ответственность "Подрядчик"; общество с ограниченной ответственностью "Проектно-строительная компания "Сибирьстройконтроль", общество с ограниченной ответственностью "Инновационные строительные материалы"
специалист: Розовик А.А.
УСТАНОВИЛ:
федеральное государственное бюджетное учреждение "Управление эксплуатации Бурейского водохранилища" (далее - учреждение, ФГБВУ "Центррегионводхоз") обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании недействительным предписания от 01.08.2019 N 23-13-59/23-4829, выданного Управлением Федерального казначейства по Амурской области (далее - казначейство, УФК по Амурской области).
Определениями Арбитражного суда Амурской области от 29.01.2020, 02.03.2020 в качестве третьих, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственность "Подрядчик" (далее - ООО "Подрядчик"), общество с ограниченной ответственностью "Проектно-строительная компания "Сибирьстройконтроль" (далее - ООО "ПСК "Сибирьстройконтроль"), общество с ограниченной ответственностью "Инновационные строительные материалы" (далее - ООО "ИСМ").
Решением Арбитражного суда Амурской области от 24.03.2020, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2020, учреждению в удовлетворении заявленного требования отказано.
На данные судебные акты ФГБВУ "Центррегионводхоз" подана кассационная жалоба, в которой указано на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, в связи с этим учреждение просит Арбитражный суд Дальневосточного округа их отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.
Заявитель жалобы приводит доводы об отсутствии безусловных доказательств, свидетельствующих о нарушении им положений статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и невыполнении работ по 1-му этапу контракта (2017 год). Обращает внимание на то, что в проекте производства работ изменения касались лишь одного из местоположений размещения отвала изымаемого грунта, остальные проектные габариты /параметры дноуглубительной прорези, технология производства работ остались без изменений. На результат дноуглубительных работ по контракту указанные изменения никак не повлияли. Считает неверным вывод судов о том, что сметная документация подлежала проверке на предмет достоверности определения сметной стоимости в федеральном органе исполнительной власти. Указывает на ошибочность вывода судов о значительном упрощении проекта, характера и объема работ. Полагает, что суд апелляционной инстанции не должен был ссылаться на обстоятельства, установленные при рассмотрении дел N А04-884/2019 и N А04-8374/2019 Арбитражного суда Амурской области.
УФК по Амурской области в отзыве на кассационную жалобу, возражая относительно приведенных в ней доводов, просило оставить ее без удовлетворения.
В заседании суда кассационной инстанции представитель ФГБВУ "Центррегионводхоз" доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержал в полном объеме. Представитель УФК по Амурской области просил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения по основаниям, указанным в отзыве. Представитель третьего лица - ООО "Подрядчик" просил принятые судебные акты отменить.
ООО "Проектно-строительная компания "Сибирьстройконтроль", ООО "Инновационные строительные материалы", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своего представителя в суд не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы. Отзывы на кассационную жалобу третьими лицами не представлены.
Арбитражный суд Дальневосточного округа, выслушав лиц, участвующих в деле, изучив доводы кассационной жалобы, отзыва, исследовав материалы дела, проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.
При рассмотрении данного дела судами установлено, что по результатам проведенной внеплановой проверки использования учреждением средств из федерального бюджета в рамках реализации федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах" государственной программы "Воспроизводство и использование природных ресурсов", проведенной на основании обращения УФСБ РФ по Амурской области, казначейством выдано предписание от 01.08.2019 N 23-13-59/23-4829 о принятии мер по возмещению средств в сумме 79 236 220 руб. в доход федерального бюджета.
Основанием для выдачи предписания явились выявленные нарушения бюджетного законодательства. В частности, УФК по Амурской области установлено, что заявителем приняты и оплачены работы по контракту на выполнение работ по объекту "Дноуглубительные работы на р. Амур у н.п. Орловка Амурской области" от 27.07.2017 N 0323100012917000018-0182375-02 в размере 79 236 220 руб., которые произведены с существенным нарушением условий контракта (несоответствие выполненных работ); при отсутствии отчетных документов, предусмотренных условиями контракта и являющихся основанием для оплаты; при неполучении надлежащего результата работ, в том числе: фактически невыполненные работы на сумму 45 082 200 руб. 90 коп.; неподтвержденные непредвиденные затраты на сумму 1 553 668 руб. 24 коп.; фактически невыполненные работы по строительному контролю на сумму 1 656 883 руб. 64 коп.; фактически невыполненные работы по авторскому надзору на сумму 154 848 руб. 94 коп.
Казначейство посчитало, что заявителем нарушены требования статьи 78.1 БК РФ, статей 309, 702, 711, 720, 726, 746, 763 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 5 Правил предоставления из федерального бюджета целевых субсидий федеральным государственным бюджетным учреждениям, находящимся в ведении Федерального агентства водных ресурсов, утвержденных приказом Федерального агентства водных ресурсов от 11.12.2014 N 295, пунктов 1.1, 2.1, 4.3.2, 4.3.7.1 соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидии в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 БК РФ от 31.05.2017 N 052-02-129, пунктов 1.3, 4.8 контракта.
Не согласившись с предписанием, ФГБВУ "Центррегионводхоз" оспорило его в судебном порядке.
Суд первой инстанции, признавая предписание казначейства законным и обоснованным, исходил из доказанности факта нецелевого использования обществом бюджетных средств, поскольку при выполнении в рамках федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 и 2020 годах" государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов" дноуглубительных работ на реке Амур у н.п. Орловка Амурской области допущено существенное отступление от проектной документации, что повлекло изменение судового хода, береговая линия не была укреплена, цель обеспечения защищенности населения и объектов экономики от наводнения и иного негативного воздействия вод не достигнута.
Повторно рассматривая дело по правилам главы 34 АПК РФ, суд второй инстанции поддержал выводы суда первой инстанции. При этом апелляционный суд указал на то, что выявленные казначейством в ходе проверки нарушения в области ценообразования, оформления документации являются несущественными, признал неверным расчет объема выемки грунта, сделал вывод о фактическом выполнении работ авторского и строительного контроля. Вместе с тем, учитывая, что работы по контракту выполнены с отступлением от проектной документации, что привело к недостижению целей, на которые выделялись средства бюджета, апелляционный суд признал решение суда первой инстанции правильным, изменив мотивировочную часть судебного акта первой инстанции.
Суд округа, исходя из пределов полномочий, предоставленных статьей 286 АПК РФ, согласно которой суд кассационной инстанции проверяет законность обжалуемых судебных актов исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, не выявив неправильного применения норм материального права, существенного нарушения судами норм процессуального права, жалобу ФГБВУ "Центррегионводхоз" отклоняет по следующим основаниям.
Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, прозрачности (открытости), адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 БК РФ).
Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 БК РФ).
Последствием подобного использования средств является их изъятие у неисправного получателя.
Таким образом, для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от установленного режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.
Любые действия, приводящие к неэффективному использованию бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ).
Как следует из пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусмотрены субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного имущества.
Между тем в силу абзаца второго пункта 1 статьи 78.1 БК РФ из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.
Порядок определения объема и условия предоставления субсидий в соответствии с абзацем вторым указанного пункта (за исключением субсидий, предоставляемых в соответствии со статьей 78.4 БК РФ) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления (абзац четвертый пункта 1 статьи 78.1 БК РФ).
При рассмотрении данного дела судами установлено, что в состав государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 322, включена федеральная целевая программа "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 N 350.
Данная программа предусматривала следующие основные цели: гарантированное обеспечение водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации; сохранение и восстановление водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически благоприятные условия жизни населения; обеспечение защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод.
Согласно программе для обеспечения защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод, подлежали разрешению следующие задачи: повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений (в том числе бесхозяйных) путем их приведения к безопасному техническому состоянию; обеспечение населения и объектов экономики сооружениями инженерной защиты с учетом экономической целесообразности строительства таких сооружений на основе оценки и сопоставления альтернативных издержек.
Разделом V программы определено, что в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, капитальные вложения в строительство, реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, и техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации (включая разработку проектной документации, приобретение прав на использование типовой проектной документации, информация о которой включена в реестр типовой проектной документации, проведение инженерных изысканий, в том числе проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также проведение проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства) и (или) приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации могут осуществляться посредством предоставления субсидий федеральным бюджетным учреждениям.
Правила предоставления из федерального бюджета целевых субсидий федеральным государственным бюджетным учреждениям, находящимся в ведении Федерального агентства водных ресурсов, утверждены Приказом Федерального агентства водных ресурсов от 11.12.2014 N 295 (далее - Правила N 295).
В соответствии с пунктом 5 Правил N 295, Приказом Федерального агентства водных ресурсов от 30.01.2017 N 20 "Об утверждении перечней водохозяйственных мероприятий, финансируемых за счет средств федерального бюджета в 2017 году и плановом периоде 2018 и 2019 годов", Приказом Федерального агентства водных ресурсов от 26.05.2017 N 109 "О внесении изменений в приказ Федерального агентства водных ресурсов от 30.01.2017 N 20, абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 БК РФ между Федеральным агентством водных ресурсов и учреждением заключено соглашение о предоставлении из федерального бюджета субсидии 31.05.2017 N 052-02-129 (далее - соглашение).
Пунктом 1.1 соглашения установлено, что предметом соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2017 - 2019 годах субсидии в целях проведения работ по предотвращению чрезвычайных ситуаций, связанных со стихийными бедствиями или природными явлениями (в том числе на проведение противопаводковых мероприятий, осуществление водохозяйственных мероприятий на водных объектах).
По условиям соглашения субсидия предоставляется учреждению в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных Федеральному агентству водных ресурсов как получателю средств федерального бюджета по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации, по аналитическому коду субсидии 05-03, в следующем размере: в 2017 году 79 236 220 руб. - по коду БК 052 0406 28 2 02 90059 612; в 2018 году 96 844 210 руб.- по коду БК 052 0406 28 2 02 90059 612 (пункт 2.2 соглашения).
Согласно приложение N 4 к соглашению субсидия предоставляется на выполнение следующего мероприятия "Дноуглубительные работы на р. Амур у н.п. Орловка Амурской области".
Пунктом 4.3.2 соглашения на учреждение возложена обязанность использовать субсидию для достижения цели, указанной в пункте 1.1 соглашения, в соответствии с условиями предоставления субсидии.
В целях выполнения условий соглашения учреждение и ООО "Подрядчик" на основании протокола заседания единой комиссии от 11.07.2017 N 0323100012917000018-1 заключили контракт на выполнение работ по объекту "Дноуглубительные работы на р. Амур у н.п. Орловка Амурской области" от 27.07.2017 N 0323100012917000018-0182375-02.
Для проведения дноуглубительных работ на объекте ЗАО "Ленгипроречтранс", специализированной организацией по подготовке проектной документации, имеющей соответствующие разрешения и допуски, разработана проектная документация, которая получила положительное заключение государственной экспертизы.
Между тем для проведения дноуглубительных работ подрядчиком был разработан проект производства работ с существенным отступлением от проектной документации, который значительно упрощал проект, что привело к изменению судового хода на р. Амур в районе н.п. Орловка, выполнение дноуглубительных работ согласно принятой ранее технологической схеме производства стало невозможным.
В ходе проверки установлено, что согласно утвержденной проектной документации, пункту 10 технического задания, отвал извлекаемого грунта должен был произведен на береговой откос в районе н.п. Орловка (примыкая к запроектированному берегоукреплению) и в подводный отвал в протоку между о. Маленький и осередком напротив н.п. Орловка, тогда как в результате выполненных по проекту подрядчика с существенным отступлением от проектной документации работ извлекаемый грунт перемещался в отвал, размещенный на осередке напротив с. Орловка, что повлекло изменение судового хода, соответственно, укрепление береговой линии не произошло, цель программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах", а именно обеспечение защищенности населения и объектов экономики от наводнений и иного негативного воздействия вод, не достигнута.
Из материалов дела видно, что положениями документации об аукционе и контрактом не предусмотрены мероприятия по разработке дноуглубительной прорези с размещением извлекаемого грунта на осередке в русле Амура, соответствующие изменения в проектную документацию не были внесены и положительное заключение не получено. Учреждение приняло и оплатило первый этап работы по неутвержденному проекту производства работ.
Судами обоснованно поддержан довод казначейства о том, что фактическая реализация учреждением проекта не оказала положительного и продолжительного влияния на защиту береговой полосы у с. Орловка, так как без сооружения подводного и берегового отвалов скорость течения в левобережной части р. Амур, темпы разрушения коренного российского берега не снизились. Во время значительного подъема уровня воды летом 2018 года произошло стремительное размывание российского коренного берега, именно в части, которая подлежала защите эффектом от разработанной дноуглубительной прорези и создания отвала.
Принимая во внимание фактические обстоятельства данного дела, суды сделали верный вывод о наличии в действиях учреждения признаков бюджетного нарушения, которое выразилось в нецелевом использовании средств федерального бюджета. Обществом приняты работы, которые выполнены не в соответствии с разработанной и получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документацией; объективная необходимость значительного упрощения предусмотренных проектной документацией работ не обоснованна; изменения в проектную документацию в соответствии с правилами градостроительного законодательства не внесены; по итогам выполненных работ береговая линия не укреплена, поэтому цель обеспечения защищенности населения и объектов экономики от наводнения и иного негативного воздействия вод не достигнута.
Изложенные в кассационной жалобе доводы заявителя о фактических обстоятельствах рассматриваемого дела, об отсутствии оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований и доказательственной базе, отклоняются судом кассационной инстанции, поскольку они не связаны с применением норм материального права, а основаны исключительно на доказательствах, оценка которых является прерогативой судов первой и апелляционной инстанций и была произведена ими в соответствии с требованиями процессуального законодательства.
Все доводы учреждения, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом исследования и тщательного рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку и обоснованно отклонены судами по мотиву неосновательности, поскольку при проверке материалов дела не нашли своего подтверждения. При этом судебными инстанциями со ссылкой на имеющиеся в деле документы подробным образом аргументированы сделанные выводы.
Основания изменения судом апелляционной инстанции мотивировочной части решения суда первой инстанции по вопросу о фактических объемах и полноте выполненных работ, судом округа не проверяются, поскольку судебный акт апелляционной инстанции в этой части лицами, участвующими в деле не обжалуется.
Апелляционная инстанция, обоснованно соглашаясь с выводами суда первой инстанции об использовании учреждением средств субсидии не по назначению, с нарушением цели их использования, соответственно, о наличии правовых оснований для возврата бюджетных средств и законности предписания казначейства, руководствуясь пунктом 39 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", действуя в пределах предоставленных полномочий, правомерно оставила без изменения решение суда первой инстанции.
Вопреки изложенным в жалобе доводам судами правильно применены нормы материального права, верно установлены юридически значимые обстоятельства, нарушений процессуальных норм, которые в силу части 4 статьи 288 АПК РФ влекут безусловную отмену судебных актов, не допущено, поэтому оснований для удовлетворения жалобы учреждения у суда округа не имеется.
Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 24.03.2020, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2020 по делу N А04-8943/2019 Арбитражного суда Амурской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья Н.В. Меркулова
Судьи Т.Н. Никитина
И.В. Ширяев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
