Дата принятия: 08 октября 2020г.
Номер документа: Ф03-3452/2020, А59-6929/2019
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 8 октября 2020 года Дело N А59-6929/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 06 октября 2020 года.
Полный текст постановления изготовлен 08 октября 2020 года.
Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:
председательствующего судьи М.А. Басос
судей И.М. Луговой, А.И. Михайловой
при участии:
от Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска, Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области, Администрации города Южно-Сахалинска в лице Департамента централизованных закупок, акционерного общества "Единая электронная торговая площадка", общества с ограниченной ответственностью "Янэнерго": представители не явились;
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска
на решение от 30.12.2019, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2020
по делу N А59-6929/2019
Арбитражного суда Сахалинской области
по заявлениям Департамента архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска (ОГРН 1176501003007, ИНН 6501290887, адрес: 693000, Сахалинская обл., г. Южно-Сахалинск, ул. Карла Маркса, д. 32, оф. 202);
открытого акционерного общества "Российский институт градостроительства и инвестиционного развития "Гипрогор" (ОГРН 1077760282742, ИНН 7736564746, адрес: 119331, г. Москва, просп. Вернадского, д. 29, этаж 4, пом. I, ком. 26)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 1026500532321, ИНН 6501026378, адрес: 693007, Сахалинская обл., г. Южно-Сахалинск, просп. Победы, д. 24)
третьи лица:
Администрация города Южно-Сахалинска в лице Департамента централизованных закупок (ОГРН 1026500538129, ИНН 6501026762, адрес: 693000, Сахалинская обл., г.Южно-Сахалинск, ул.Ленина, д.173);
акционерное общество "Единая электронная торговая площадка" (ОГРН 1097746299353, ИНН 7707704692, адрес: 115114, г.Москва, ул.Кожевническая, д. 14, стр. 5);
общество с ограниченной ответственностью "Янэнерго" (ОГРН 5067847117850, ИНН 7813351008, адрес: 197227, г. Санкт-Петербург, просп.Комендантский, д. 4, лит. А, оф. 407)
о признании недействительными решения и предписания
УСТАНОВИЛ:
Департамент архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска (далее - департамент, заказчик) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области с требованиями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - антимонопольный орган) о признании недействительными:
- решения от 06.11.2019 по делу N 065/06/106-414/2019, которым заказчик признан нарушившим положения части 2 статьи 8, пункта 8 части 1 статьи 54.2 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе);
- предписания от 06.11.2019 по делу N 065/06/106-414/2019, которым заказчику определено аннулировать процедуру определения поставщика путем отмены всех утвержденных документов.
С аналогичными требованиями в Арбитражный суд Сахалинской области обратилось открытое акционерное общество "Российский институт градостроительства и инвестиционного развития "Гипрогор" (далее - институт, победитель конкурса).
На основании статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) указанные заявления объединены судом в одно производство.
В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены администрация города Южно-Сахалинска в лице Департамента централизованных закупок (администрация, уполномоченный орган), акционерное общество "Единая электронная торговая площадка", общество с ограниченной ответственностью "Янэнерго" (далее - общество).
Решением суда от 30.12.2019, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2020, в удовлетворении требований отказано в полном объеме.
Законность принятых судебных актов проверяется Арбитражным судом Дальневосточного округа в порядке и пределах, установленных статьями 284, 286 АПК РФ, по кассационной жалобе департамента, полагающего, что решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций приняты с нарушением норм материального и процессуального права, в связи с чем подлежат отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований.
В обоснование жалобы департамент привел доводы о том, что градостроительная документация разрабатывается в увязке с научно-исследовательскими обоснованиями и использованием научных данных и аналитических разработок в градостроительном проектировании. Полагает, что состав технического задания отвечает следующим признакам прикладных научных исследований и научно-технической продукции: применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач; научный проект и (или) научно-технический проект - комплекс скоординированных и управляемых мероприятий, направленных на получение научных и (или) научно-технических результатов; научно-технический результат - продукт научной и (или) научно-технической деятельности, содержащий новые знания или решения. Заявитель кассационной жалобы не согласен с выводами судов о том, что из содержания технического задания не представляется возможным установить, какую именно деятельность, направленную на получение новых знаний, предполагается осуществлять исполнителю, и что именно видит заказчик в составе отчета о научно-исследовательской работе. Полагает, что заказчик правильно установил предельные величины значимости критериев оценки заявок на участие в конкурсе: минимальная значимость стоимостных критериев оценки - 20%, максимальная значимость нестоимостных критериев оценки - 80%, поскольку предметом закупки являлось выполнение научно-исследовательской работы.
Антимонопольный орган, общество направили в суд округа отзывы на кассационную жалобу департамента, в которых против приводимых им доводов возражали.
Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о начале судебного процесса с их участием, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.
Перед началом судебного заседания по рассмотрению кассационной жалобы 06.10.2020 от департамента поступило ходатайство об участии в судебном заседании арбитражного суда кассационной инстанции по настоящему делу путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Сахалинской области.
Определением суда округа от 06.10.2020 в удовлетворении ходатайства департаменту отказано ввиду отсутствия реальной возможности соблюдения предусмотренного статьями 73, 74, 153.1 АПК РФ порядка совершения процессуальных действий в целях проведения судебного заседания посредством использования систем видеоконференц-связи.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения жалобы в силу следующего.
Как установили суды и следует из материалов дела, уполномоченный орган разместил 30.09.2019 на электронной площадке Единой информационной системы (ЕИС) http://zak.upki.gov.ru/ информацию и соответствующую документацию о проведении открытого конкурса в электронной форме с объектом закупки: выполнение научно-исследовательской работы "Создание системы градостроительного планирования, обеспечивающей эффективное использование и устойчивое развитие территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", подготовка проекта генерального плана, проекта Правил землепользования и застройки, проектов программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур городского округа "Город Южно-Сахалинск" (извещение от 30.09.2019 N 0161300000119001631, идентификационный код закупки 193650129088765010100100230017111244, начальная (максимальная) цена контракта - 150 225 000,00 рублей).
Информационной картой открытого конкурса определены: дата окончания срока подачи заявок - 29.10.2019; дата и время рассмотрения и оценки первых частей заявок на участие - 29.10.2019; дата подачи участниками конкурса окончательных предложений о цене контракта 31.10.2019; дата и время рассмотрения и оценки частей заявок на участие - 05.11.2019.
На основании Протокола рассмотрения и оценки первых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме от 29.10.2019 N 0161300000119001631 признаны участниками закупки и допущены к участию в конкурсе три заявки.
Протоколом рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме от 05.11.2019 N 0161300000119001631 заявки института (идентификационный номер заявки N 2), общества с ограниченной ответственностью "ИТП "ГРАД" (идентификационный номер заявки N 1), и общества с ограниченной ответственностью "Гипрогор проект" (идентификационный номер заявки N 3) признаны соответствующими требованиям документации о закупке и сведениям, содержащимся в реестре аккредитованных участников.
Согласно протоколу от 06.11.2019 N ППИ 0161300000119001631 победителем конкурса признан институт, получивший идентификационный номер заявки N 2, с предложением о цене контракта -148 400 000,00 рублей.
В день окончания срока подачи заявок 29.10.2019 в антимонопольный орган обратилось общество с жалобой на положения утвержденной заказчиком конкурсной документации. В жалобе общество указало, что, по его мнению, в конкурсной документации отсутствует надлежащий порядок оценки заявок в отношении критерия "качество работ", что препятствует созданию объективных условий для оценки конкурсных предложений и выявлению лучших условий выполнения контракта. Податель жалобы также указал, что заказчик неверно установил предельные величины значимости критериев оценки: минимальная значимость стоимостных критериев оценки - 20%, максимальная значимость нестоимостных критериев оценки - 80%, поскольку в конкурной документации часть работ по контракту является разработками технических наук в области градостроительного планирования городского округа Сахалинской области, следовательно, работы по закупке необоснованно отнесены к числу научно-исследовательских работ.
Решением от 06.11.2019 по делу N 065/06/106-414/2019 антимонопольный орган признал (определил):
- жалобу общества по положения конкурсной документации частично обоснованной (пункт 1);
- заказчика - нарушившим положения части 2 статьи 8, пункта 8 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе;
- выдать заказчику обязательное для исполнения предписание (пункт 3);
- передать материалы для решения вопроса о возбуждении административного производства в отношении лиц, допустивших нарушения (пункт 4).
Предписанием от 06.11.2019 по делу N 065/06/106-414/2019 антимонопольный орган обязал заказчика аннулировать процедуру определения поставщика путем отмены всех утвержденных документов.
Основанием для принятия решения и предписания послужил вывод антимонопольного органа об установлении заказчиком критериев оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме и их предельных величин значимости, без учета того, что большая часть указанных в техническом задании работ относится к градостроительной деятельности, а не научно-исследовательской; в техническом задании объединены работы, взаимосвязь между которыми отсутствует.
Несогласие заказчика и победителя конкурса с принятыми антимонопольным органом решением и предписанием послужило основанием для обращения указанных лиц в арбитражный суд.
Суд первой инстанции в удовлетворении требований о признании недействительными оспариваемых решения и предписания, отказал, поскольку счел решение антимонопольного органа, а также выданное предписание соответствующими положениям законодательства о контрактной системе.
Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.
Суды руководствовались следующими нормами материального права.
В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
По смыслу положений статей 24, 59 Закона о контрактной системе электронный аукцион, являясь конкурентным способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), представляет собой аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
Согласно положениям пункта 8 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В силу положений части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Согласно пунктам 3, 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает критерии: качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификацию участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Правила N 1085) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085.
Пунктом 4 Правил N 1085 определено, какие критерии, устанавливаемые заказчиком в документации о закупке, характеризуются, как стоимостные критерии оценки, а какие критерии отнесены к нестоимостным.
Стоимостными критериями оценки являются цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги; расходы на эксплуатацию и ремонт товаров (объектов), использование результатов работ; стоимость жизненного цикла товара (объекта), созданного в результате выполнения работы в случаях, предусмотренных пунктом 5 настоящих Правил; предложение о сумме соответствующих расходов заказчика, которые заказчик осуществит или понесет по энергосервисному контракту.
Нестоимостные критерии оценки - это качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
В соответствии с пунктом 11 Правил N 1085 значимость критериев оценки должна устанавливаться в зависимости от закупаемых товаров, работ, услуг в соответствии с предельными величинами значимости критериев оценки (приложение к Правилам), согласно которым максимальная значимость нестоимостных критериев оценки (процентов) в случае закупки работ, услуг, за исключением отдельных их видов составляет 40 %, а в случае, когда предметом закупки выступает исполнение (как результат интеллектуальной деятельности), финансирование проката или показа национального фильма, выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ - 80 %.
Как установили суды, заказчик сформировал в конкурсной документации критерии оценки заявок на участие в конкурсе, а именно:
1. Стоимостной критерий: значимость критерия составляет 20%; коэффициент значимости критерия оценки - 0,2;
2. Нестоимостной критерий: значимость критериев составляет 80%; коэффициент значимости критерия оценки - 0,8.
Проведение конкурса предполагало выполнение научно-исследовательской работы "Создание системы градостроительного планирования, обеспечивающей эффективное использование и устойчивое развитие территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", подготовка проекта генерального плана, проекта Правил землепользования и застройки, проектов программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур городского округа".
При этом техническим заданием определены цели работы, которыми являлись научное обоснование и формирование градостроительных решений, направленных на обеспечение эффективного управления, комплексного и устойчивого развития территории городского округа.
В то же время согласно положениям конкурсной документации задачами по выполнению научно-исследовательской работы являлись подготовка стратегии пространственного развития городского округа, в том числе:
- комплексный анализ пространственного развития городского округа;
- выявление основных тенденций пространственного развития городского округа;
- выявление основных проблем и вызовов пространственного развития городского округа; определение целей, задач, приоритетов, принципов, основных направлений, этапов, механизмов реализации пространственного развития городского округа.
В качестве задач работы по апробации научных исследований в техническом задании определены:
- подготовка проекта генерального плана городского округа;
- подготовка проекта Правил землепользования и застройки на территории городского округа;
- разработка проектов программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур городского округа;
- подготовка сведений о границах населенных пунктов и территориальных зон.
Техническим заданием конкурсной документации определены требования к составу и содержанию работ.
Работа включает в себя следующие мероприятия:
1. Создание цифровой основы на территории городского округа, результаты работы: цифровые ортофотопланы, цифровой топографический план;
2. Организация и выполнение научных исследований, результаты работы: программа выполнения научно-исследовательской работы; отчет об исследовании предпочтений населения городского округа относительно развития территории городского округа, в том числе отчет о научно-исследовательской работе, включающий стратегию пространственного развития городского округа, концепцию градостроительного зонирования городского округа;
3. Апробация научных исследований: подготовка проекта генерального плана городского округа; подготовка проекта Правил землепользования и застройки на территории городского округа;
- разработка проектов программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур городского округа.
Приложением 2 к техническому заданию определены основные требования к содержанию работы. В разделе "Организация и выполнение научных исследований" указано, что в целях выполнения работы подрядчик организует исследование предпочтений населения городского округа относительно развития территории городского округа. Цель исследования: определить направления развития и (или) параметры среды, которые соответствуют ожиданиям населения. Исследование должно касаться вопросов определения функционального зонирования территории городского округа в части размещения жилых территорий, общественно-деловых территорий, территорий общего пользования (в том числе рекреационного назначения), промышленных и коммунально-складских территорий. Этап выявления мнений может включать в себя количественные и качественные методы исследования. Ход работы может быть разделен на три этапа: 1) определение проблемного поля проекта; 2) формулирование видения развития территории городского округа; 3) определение приоритетных направлений развития территории городского округа.
К установленным материалами дела обстоятельствам суды применили положения Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Федерального закона от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Закон о науке).
Градостроительная деятельность представляет собой деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статьи 1, 9 ГрК РФ).
В рамках градостроительной деятельности производится исследование социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.
Научная (научно-исследовательская) деятельность представляет собой деятельность, направленную на получение и применение новых знаний, в том числе:
фундаментальные научные исследования - это экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды;
прикладные научные исследования - это исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач;
поисковые научные исследования - исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ (статья 2 Закона о науке).
При этом, Законом о науке определены понятия "научный и (или) научно-технический результат", "научная и (или) научно-техническая продукция". Научный и (или) научно-технический результат - продукт научной и (или) научно-технической деятельности, содержащий новые знания или решения и зафиксированный на любом информационном носителе. Научная и (или) научно-техническая продукция - научный и (или) научно-технический результат, в том числе результат интеллектуальной деятельности, предназначенный для реализации (статья 2 Закона о науке).
Понятия научно-исследовательских работ и проектных, изыскательских работ, по совокупности их основных признаков, являются различными видами работ и не могут быть взаимозаменяемыми.
Проанализировав совокупность приведенных положений законодательства и применив его к установленным фактическим обстоятельствам настоящего дела, оценив объект закупки и содержание необходимых к проведению работ, разделяемых департаментом на непосредственно научно-исследовательскую работу и работу по апробации научных исследований, состав работ, включенных в подлежащие выполнению по результатам конкурса, организованного департаментом, мероприятия, суды пришли к выводу о том, что работы, являющиеся предметом конкурса, охватываемые понятием "исследование" в сфере градостроительной деятельности в любом его виде, не могут быть отнесены к научной работе, не связаны с получением новых знаний.
У суда кассационной инстанции отсутствуют основания для несогласия с выводами судов, которые по результатам исследования и оценки конкурсной документации заключили, что из ее содержания не представляется возможным установить, какую именно деятельность, направленную на получение и применение новых знаний предполагается осуществлять подрядчику, что именно видит заказчик в составе отчета о научно-исследовательской работе.
Вид подлежащей выполнению работы, определенной заказчиком как "научно-исследовательская работа", не соответствует содержанию работы "создание системы градостроительного планирования, обеспечивающей эффективное использование и устойчивое развитие территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", подготовка проекта генерального плана, проекта Правил землепользования и застройки, проектов программ комплексного развития коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур городского округа "Город Южно-Сахалинск".
Содержание работы составляют мероприятия, проводимые в сфере градостроительной деятельности, что не соответствует заявленному заказчиком предмету торгов "выполнение научно-исследовательской работы".
При таких обстоятельствах суды пришли к выводам о том, что у заказчика отсутствовали основания устанавливать соответствующие нестоимостные и стоимостные критерии оценки заявок на участие в конкурсе, и объединять в конкурсной документации работы, взаимосвязь между которыми отсутствует.
Суды признали соответствующими законодательству оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа.
Выводы судов о применении вышеприведенных норм права соответствуют установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам.
Доводы кассационной жалобы в целом не свидетельствуют о неправильном применении арбитражными судами норм материального права.
В силу отсутствия оснований, предусмотренных частями 1 - 4 статьи 288 АПК РФ, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение от 30.12.2019, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2020 по делу N А59-6929/2019 Арбитражного суда Сахалинской области оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья М.А. Басос
Судьи И.М. Луговая
А.И. Михайлова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
